Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Децентрализация образования и здравоохранения в конце 1980-х – начале 1990-х годов поощрялась глобальными политическими структурами и МФИ по всей Латинской Америке и Восточной Европе, поскольку должна была решить проблемы чрезмерной централизации и неэффективности в государствах бывшей импортозамещающей индустриализации и в посткоммунистических государствах. Некоторые из ее декларируемых преимуществ подтверждаются опытом развитых демократических стран, хотя в других исследованиях делается вывод о том, что даже здесь децентрализация, как правило, приводит к негативному эффекту фрагментации государств всеобщего благосостояния[69]. Однако доказательств ее эффективности в условиях переходного периода было меньше. Например, в демократизирующихся латиноамериканских государствах

многие международные и местные экономисты ожидали, что децентрализация [образования] будет способствовать более эффективному и результативному предоставлению социальных услуг <…>, хотя к началу 1990-х годов эта точка зрения была оспорена по крайней мере некоторыми специалистами в области социальной политики [Kaufman, Nelson 2004: 270].

Хотя в некоторых случаях децентрализация принесла определенную пользу, результаты были неравномерными и зачастую приводили к разочарованию.

Перенесенная в политические и бюджетные условия новой Российской Федерации, децентрализация в основном не принесла ожидаемых выгод. Она осуществлялась очень быстро и одновременно в нескольких секторах, часто перегружая местные фискальные и административные возможности. Точных оценок дополнительного фискального бремени, лежавшего на территориальных органах власти, сделано не было. В период с 1992 по 1996 год доля региональных и местных органов власти в расходах на образование значительно возросла (рис. 2.1), а местные обязательства по расходам на социальную защиту увеличились в пять раз (рис. 2.2).

Рис. 2.1. Образование, распределение расходов между уровнями управления, 1992–1996.

Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].

Рис. 2.2. Социальная защита, распределение расходов между правительственными уровнями, 1992–1996 Источник: [Martinez-Vazquez, Воех2001: 15].

Правительства на субнациональных уровнях первоначально ожидали компенсации налоговых отчислений, но изменения в правилах распределения доходов и сокращения налоговой базы привели большую часть территорий к дефициту [Martinez-Vazquez 1994: 97]. Опять же, как определила Уоллич,

…большая часть дополнительных (социальных) расходов будет покрываться на субнациональном уровне, большая часть дополнительных доходов (от торговых и энергетических налогов) скорее всего будет поступать к федеральному правительству <…> [или] будет направляться только в три или четыре поставляющих ресурсы области [региона] [Wal-lich 1994а: 77] (выделено в оригинале).

Трансферты из центра на самом деле играли скромную уравнительную роль, но большая часть трансфертов зависала в ходе непрозрачных и политизированных переговоров, характерных для российского бюджетного федерализма. Регионы отреагировали на это удержанием налогов и накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в социальном секторе. Показательно, что расходная ответственность стала передаваться вниз как раз тогда, когда рыночные преобразования и глобальная интеграция начали усиливать дифференциацию в экономических базах российских регионов. В целом децентрализация способствовала росту региональных различий в социальных расходах и в предоставлении услуг на протяжении всего переходного периода.

Реформирование образования, уменьшение гарантий