Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Фискальные и административные аспекты децентрализации сказались на равенстве регионов. Расходы на образование в расчете на душу населения стали более зависеть от доходов регионов, а различия в расходах между регионами увеличились [Canning et al. 1999][76]. К 1995 году финансирование образования в Российской Федерации было очень разным: в одних регионах оно было адекватным, а в других – практически прекратилось. Наибольшие расходы, как правило, приходились на нефтегазовые регионы Крайнего Севера и Сибири [Webber 2000: 68–71][77]. Реформа также оказала значительное влияние на руководство образованием. Закон 1992 года предусматривал создание региональных центров развития образования для наращивания местного административного потенциала по осуществлению реформы, но их появилось лишь несколько, и потенциал регионов оставался крайне неравным. Проекты, реализуемые за счет международного финансирования или осуществляемые в партнерстве с международными организациями, помогавшими в реализации этого и других аспектов реформы, так и остались единичными инновационными экспериментами.

Децентрализация политически ослабила Министерство образования в правительстве и оставила ему мало рычагов влияния на происходящее в регионах. Министерство финансов взяло под контроль бюджет образования и отказалось предоставить прозрачную информацию о его финансировании чиновникам Министерства образования. Важные инициативы в области образовательной политики предпринимались без консультаций и даже без информирования Министерства образования. Министерство финансов настаивало на дальнейшей децентрализации, в том числе на переводе некоторых высших учебных заведений в местные бюджеты – мере, против которой решительно выступали как чиновники из сферы образования, так и ректоры высших учебных заведений[78]. Министерство образования было вытеснено на обочину процесса и испытывало постоянную эрозию своих политических, административных и бюджетных ресурсов.

Основные доводы в пользу децентрализации заключались в том, что она позволит повысить эффективность в условиях сокращения ресурсов и расширить права и возможности местных субъектов. Внешние оценки, проведенные Всемирным банком и Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), не показали никакого повышения эффективности в результате реформ. Согласно докладу Всемирного банка за 1996 год, децентрализация образования в России «страдает от отсутствия четкого распределения обязанностей между руководящими органами <…>, неполной правовой базы и отсутствия прозрачности в распределении и использовании бюджетных средств» [World Bank 1996а; OECD 1998: 55–87]. Если говорить о последствиях для местных акторов, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что некоторые учителя действительно ценили новые учебные программы и другие свободы. Однако большинство считало, что они мало влияют на ход реформ, и практически не ощущало чувства сопричастности. Как показывают результаты опросов, большинство считало, что реформы контролируются главным образом бюрократическими акторами, Министерством образования и особенно региональными органами управления образованием [Webber 2000: 118][79].

Позднее реформа вызвала политическое противостояние со стороны региональных и центральных органов управления образованием, профсоюзов учителей и ректоров, а также политических партий. Думы середины 1990-х годов свернули некоторые положения. Это привело к весьма ограниченной приватизации или другим формальным структурным изменениям. Многие изменения в сфере образования произошли в результате неформальной адаптации к бюджетным сокращениям, снижению заработной платы и задолженностям.

Реструктуризация здравоохранения

В начале 1990-х годов радикальной реструктуризации подверглось также и российское здравоохранение. Как и в случае с образованием, система здравоохранения была «сметена волной децентрализации», но были инициированы и другие важные изменения [OECD 2001:102]. Общей целью реформы была замена существующей системы государственного бюджетного финансирования, выполняемого единственным плательщиком, обязательным медицинским страхованием, которое должно было финансироваться за счет налогов на заработную плату и из других источников. Новое законодательство также легализовало частных страховщиков и поставщиков медицинских услуг. Инициатива по реструктуризации и в данном случае исходила из двух источников: от исполнительной власти, особенно Министерства финансов, и от реформаторов в медицинской профессии, в основном групп врачей и ученых, действующих через Комитет Верховного Совета РСФСР по охране здоровья. Этих реформаторов первоначально поддержал профсоюз работников здравоохранения, члены которого надеялись, что реформа приведет к увеличению расходов на здравоохранение и повышению заработной платы[80].