Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Усилия реформаторов по либеральной реструктуризации сталкивались также с проблемами ограниченности институционального потенциала. На Западе рынки социального страхования исторически создавались при помощи государства и встраивались в стабильно функционирующие финансовые рынки. Российские реформаторы социальной сферы в основном негативно воспринимали государство, разделяя «глубоко укоренившуюся философскую идею, что все централизованное должно быть ликвидировано»[108]. Российская реформа медицинского страхования, проведенная в отсутствие как страховых компаний, так и множественных провайдеров в большинстве населенных пунктов, практически не смогла сформировать ни рынков, ни конкуренции. Жилищная реформа распределила права собственности, но не создала ни финансовых, ни нормативных условий для покупки, продажи или ипотеки недвижимости. Приватизация здравоохранения и образования в отсутствие структур регулирования способствовала коррупции и ограничениям доступа. Реформаторы, часто полагаясь на президентский или правительственный указ и действуя по настоянию МФИ и других международных организаций, неоднократно импортировали модели, для реализации которых в России отсутствовала инфраструктура и которые терпели неудачу или приводили к непредвиденным и зачастую извращенным последствиям.

Административный потенциал

Третий аспект дееспособности государства связан с центральными административными полномочиями в отношении политики в области всеобщего благосостояния и распределения ресурсов. Слабая центральная власть в Российской Федерации отчасти стала следствием реформы обеспечения всеобщего благосостояния. Децентрализация здравоохранения, образования и социальной помощи ослабила федеральные полномочия и полномочия центральных министерств в этих областях. Другие составные части государства всеобщего благосостояния, включая Фонд социального обеспечения, оставались формально централизованными и федеральными по своему характеру, однако контроль над ними центрального правительства в условиях российской системы асимметричного федерализма был незначительным. Существовали серьезные проблемы следования регионами федеральной политике в социальном секторе, что было обусловлено слабостью центрального контроля над федеральными чиновниками в регионах. Интервью Кэтрин Стоунер-Вейсс с высшими должностными лицами региональных отделений федеральных фондов социального страхования, например, демонстрируют, что эти должностные лица, хотя формально и подчинялись центру, при управлении фондами находились под сильным влиянием региональных властей и регулярно отказывались перечислять деньги центру или следовать его политическим мандатам [Stoner-Weiss 2006].

Децентрализация явилась как результатом политики Российского государства, так и причиной дальнейшего ослабления его дееспособности. Контроль над формально централизованными фондами социального страхования был фрагментирован или разделен между региональными властями. Большая часть собираемых фондами средств оставалась в регионах. Чиновники центральных фондов неофициально вели переговоры с региональными политическими элитами о разделе налогов, что подрывало единообразие системы социального страхования [Romanova 1999]. В результате возникали значительные различия в объемах выплат по регионам и концентрация задолженности в более бедных регионах и сельской местности. Особенно пагубно это сказалось на деятельности Фонда занятости, который остался весьма ограничен в своих возможностях по переводу средств из регионов с низким уровнем безработицы в регионы с высоким уровнем безработицы, что способствовало нерациональному распределению средств и неполучению пособий значительной частью реальных безработных [Проект 2000, гл. 4: 76–77]. С общегосударственной точки зрения в регионах, наиболее пострадавших от реформы, российское правительство не создавало эффективного страхования на случай безработицы и не вело активной политики на рынке труда в самые трудные переходные годы, когда ощущалась острая потребность в общенациональной политике и федеральной поддержке. Согласно сравнительной литературе, федерализм сегментирует государства всеобщего благосостояния и мешает им быть эффективными. Справедливость этого утверждения особенно хорошо видна на примере слабого государства в Российской Федерации с асимметричными отношениями между центром и регионами. Последствия федерализма зашли здесь еще дальше, раздробив контроль над формально централизованными программами социального обеспечения.

Заключение