Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Планирование этих фондов также не могло учесть надвигающегося шока, связанного с заработной платой. В начале 1990-х годов реальная заработная плата резко сократилась, по некоторым оценкам на 40 %, что подорвало базу доходов этих новых фондов социального обеспечения. Налоговая база продолжала сокращаться, по мере того как производство смещалось в сторону неформальной и официально не афишируемой деятельности. В то же время экономический коллапс значительно увеличил нагрузку на эти фонды. Безработица росла, сокращение рабочей силы вытесняло пожилых работников с рабочих мест и отправляло их на пенсию, а число тех, кто подавал заявления на получение пенсии по инвалидности, значительно возросло [Малева и др. 1997: 17][103]. Фонд занятости населения, получавший 2 % от заработной платы, оказался слишком мал практически с самого начала. Пособия по безработице выплачивались в размере значительно ниже прожиточного минимума, к тому же лишь небольшой части безработных. Большинство не регистрировалось из-за незначительного размера пособия и высоких требований к его получателям. Фонд практически не оказал влияния на снижение уровня бедности среди безработных в России.

Быстро обострились и проблемы пенсионной системы. Официально зарегистрированное соотношение между числом плательщиков и числом получателей достигло в 1996 году 1,7, что являлось неустойчивым показателем[104]. По оценкам экспертов, учитывающим уклонение от уплаты налогов, фактическое соотношение составляло 1,4. В условиях аналогичного давления Польша существенно увеличила расходы на пенсии и выплаты по безработице, а Венгрия увеличила расходы на социальную помощь, чтобы смягчить последствия, и обе эти страны инициировали пенсионные реформы. Россия не сделала ни того ни другого. К середине десятилетия пенсии выплачивались по очень низкой, почти неизменной ставке, практически не связанной с прежней заработной платой или взносами работодателей, что нарушало страховой принцип, который должны были воплощать в себе фонды. Задолженность по платежам подрывала доверие к системе и приводила к неплатежам и уклонению от выполнения обязательств [Малева и др. 1997; Romanova 1999]. С 1995 года Пенсионный фонд с особенной силой столкнулся с углубляющимся финансовым кризисом, вызванным дефицитом доходов, сокращением налоговой базы и снижением налоговых сборов.

Образование фондов социальной защиты привело к созданию новых институтов, комплексов ресурсов и интересов в российском социальном секторе. Пенсионный фонд стал крупнейшим денежным пулом в системе социального обеспечения, вожделенным активом, переданным из-под контроля законодательной власти правительству в конце 1993 года. Внутренняя структура управления фондом не предусматривала представительства плательщиков взносов. Он был надежно защищен от внешнего надзора за денежными потоками и страдал от проблем слабого правового регулирования и обвинений в коррупции[105]. И при председательстве В. В. Барчука, и при его преемнике М. Ю. Зурабове Пенсионный фонд являл собой пример феномена «победитель получает все» в социальной сфере: он развивался как полунезависимый корпоративный интерес, его руководство представляло собой социально-секторальную версию тех победителей, которые на первых этапах реформы получили практически не поддающийся учету контроль над крупными финансовыми ресурсами [Hellmann 1998]. Поскольку пенсионеры в российском обществе оставались слабо организованными, Пенсионный фонд начал получать существенные выгоды от сбора взносов и управления ими и стал основным препятствием как для законодательного регулирования, так и для дальнейшей приватизации системы.

Дееспособность государства

В переходный период дееспособность Российского государства была значительно ослаблена (см. введение). Описание ряда направлений его социальной политики, представленное в данной главе, показывает, как ограничения в налоговых, институциональных и административных возможностях наносили ущерб или приводили к ослаблению усилий, направленных на финансирование или реформирование системы всеобщего благосостояния. Во-первых, способность государства в области сбора налогов была ограничена, поскольку оно не могло контролировать многие операции в новой приватизирующейся экономике или обеспечивать соблюдение установленных требований в отношении мощных экономических субъектов. Во-вторых, осуществлению политики реформ мешало отсутствие институциональной инфраструктуры, механизмов регулирования и потоков информации, необходимых для того, чтобы либеральные модели социальной политики, такие как медицинское страхование и приватизация жилья, заработали. В-третьих, российская система асимметричного федерализма ослабила центральный административный потенциал, сделав невозможными для центра практическую реализацию политики или контроль над распределением даже в тех частях государства всеобщего благосостояния, которые формально оставались централизованными.