Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Хотя они и формулировались в терминологии административной реорганизации, эффективности и надежности финансирования, решения о децентрализации, приватизации и внедрении в систему социального обеспечения механизмов страхования носили глубоко политический характер с точки зрения их последствий для распределения и всеобщего благосостояния. Децентрализация ослабила роль государства в сфере социального обеспечения как раз тогда, когда начался переходный период в экономике. Она увеличила диспропорции в расходах и доступе к основным услугам и институционализировала фискальную систему, которая в дальнейшем, при возобновлении экономического роста, приведет к сохранению этих диспропорций.

В начале 1990-х годов на субнациональный уровень были спущены расходные ассигнования, составлявшие в общей сложности 6 % ВВП [Wallich 1995: 105]. Разрыв между налогооблагаемой базой и объемом социальных обязательств во многих российских муниципальных единицах был огромен. Местные органы власти отреагировали на это накоплением задолженности по заработной плате и пособиям в публичном секторе, сокращением объема услуг и приостановлением выплаты пособий. Доступ населения к социальным услугам и помощи оказался в тесной зависимости от местных и региональных ресурсов. Многие представители беднейших слоев населения проживали в регионах с наибольшей нехваткой средств, слабой административной дееспособностью и наименьшим потенциалом для оказания помощи. В течение переходного периода диспропорции в региональных уровнях сбора налогов и расходования собранных средств на душу населения неуклонно росли.

Бюджетные трансферты могли бы смягчить это неравенство. В 1993 году был образован региональный уравнительный фонд (Фонд финансовой поддержки регионов), осуществлявший отражающее потребности формульное финансирование и использовавшийся для распределения некоторых федеральных денежных средств [Дмитриев 1997:33]. Но основная часть фискальных трансфертов в 1990-е годы представляла собой специальные согласованные субвенции, являвшиеся результатом политического торга между региональными лидерами и Министерством финансов. Многие регионы вступали в особый фискальный режим с федеральным правительством [Lopez-Claros, Alexashenko 1998: 52]. Распределение федеральных средств в основном было обусловлено политическими расчетами, а не социальными нуждами. Согласно наиболее влиятельным аналитическим источникам, фискальные трансферты использовались в ответ на давление сепаратистов, для успокоения политически неблагонадежных регионов и для успокоения регионов, в которых проходили забастовки работников государственного сектора[97].

В то же время, по мере того как российская экономика приватизировалась и вливалась в международные рынки, регионы осуществляли свою деятельность на самых разных уровнях, в соответствии со структурой своего хозяйства и ресурсной базы. Процветание ждало регионы, обладавшие природными ресурсами, обладавшие конкурентоспособной металлургической и химической промышленностью, а также те, которые могли развивать секторы услуг, основанные на международной торговле и финансах. Прямые иностранные инвестиции и экономический рост были сконцентрированы в небольшом количестве регионов, при этом в других наблюдались стагнация или спад. И хотя распределение федеральных доходов со временем улучшилось, все равно, согласно исследованию 2001 года,

…система трансфертов, введенная в 1993 году, еще не оказала существенного влияния на выравнивание положения регионов. Эта система дает слегка выравнивающий эффект. Ее недостаточно для того, чтобы компенсировать более мощные тенденции, создающие преимущественную концентрацию экономического благосостояния в регионах, получающих выгоду от реформ, интеграции в мировую торговлю или природных ресурсов [Martinez-Vazquez, Boex 2001].

Снятие социального страхования с бюджета