Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Реструктуризация основных компонентов унаследованного государства всеобщего благосостояния – здравоохранения, образования и социальной помощи – показывает, что первое российское правительство обладало впечатляющими возможностями проведения изменений в законодательстве. Как концентрация исполнительной власти, так и фактическое отсутствие эффективных вето-акторов являются основными факторами, объясняющими такие возможности. Правительство реорганизовало управление и финансирование социальных услуг с минимальными переговорами или сопротивлением, уделяя мало внимания заинтересованным сторонам, в других местах замедлявшим или блокировавшим схожие реформы. Небольшие группы профессионалов-реформаторов, занимавшие стратегически важные посты в правительстве и законодательной власти и пользовавшиеся поддержкой исполнительной власти, одержали победу над ослабленной государственнической элитой социального сектора и министерской бюрократией, управлявшими старым государством всеобщего благосостояния. Изменение политики происходило быстро, но, как правило, принятые решения были низкого качества, с опорой на широкое рамочное законодательство, которое реализовывалось президентскими и правительственными указами, не имевшими под собой достаточной правовой или регулятивной базы. Зачастую ожидаемые выгоды не материализовались, в то время как неожиданные негативные последствия наносили ущерб благосостоянию. Кроме того, такая политика порождала латентное сопротивление.

Приватизация жилья

Приватизация жилья также была инициирована в начале 1990-х годов. Жилье, как правило, не рассматривается как категория расходов государства всеобщего благосостояния, но публичный жилищный сектор считается его частью[87]. В начале переходного периода подавляющее большинство жилья в России находилось в государственной собственности, распределялось и в значительной степени субсидировалось государством. Управление и финансирование были примерно равномерно распределены между муниципалитетами и предприятиями, при этом жильцы оплачивали минимальные расходы. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) было тесно связано с вопросами цен на энергоносители и субсидиями. Энергия являлась одной из основных статей расходов, связанных с жильем, а цены на энергоносители находились под контролем государства, пока в начале 1992 года большинство потребительских цен не было либерализовано. Теперь государство хотело избежать этой дополнительной нагрузки и переложить расходы на жильцов. С жильем также был связан ряд социальных льгот, главным образом освобождение от квартирной платы, оплаты коммунальных услуг, телефонной связи и т. д., которые распространялись на ветеранов, престарелых и множество других категорий.

В 1993 году правительство поставило задачу приватизировать большую часть этого жилья, перенести право собственности, затраты и управление на жильцов и создать рынок жилья. Вполне возможно, что это был единственный инструмент реформы социального обеспечения, могущий обеспечить значительную компенсацию: государство было намерено распределить собственность среди большей части населения по номинальной стоимости. Передача жилья в частную собственность жильцов получила значительную поддержку в связи с разгосударствлением муниципального жилья и более широкой программой либеральных реформ в Великобритании при Маргарет Тэтчер[88]. В России реформаторы также надеялись, что предоставление государством прав собственности вызовет политическую поддержку программы реформ. По их сценарию государство должно было распределять собственность среди домохозяйств. Жильцы должны были получить материальные активы, которые они смогут сдавать в аренду, продавать или использовать в качестве залога для кредитов малому бизнесу и других целей. Должно было возникнуть большое количество собственников имущества. Не будет преувеличением предположить, что российские реформаторы и их международные советники выделили средний класс из жилищной реформы.

Приватизация жилья стала неотъемлемой частью более масштабного проекта маркетизации в России. Во-первых, почти полное отсутствие рынка жилья ограничивало мобильность, особенно трудовую, что было необходимо для развития рынка труда. Во-вторых, по мере приватизации предприятий и утраты ими субсидий в 1992–1993 годах на них оказывалось давление – фактически даже налагалась такая обязанность в соответствии с президентским указами – чтобы они сняли с себя ответственность за жилье и другие социальные активы и сконцентрировались на основных производственных и деловых функциях. В-третьих, жилищные субсидии были крупной статьей бюджета, составлявшей ежегодно до середины 1990-х годов более 3 % ВВП.