Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

российская система стала децентрализованной по умолчанию <…>, поскольку у центрального правительства практически не было средств, которые можно было бы направить на социальную помощь. <…>…это привело к широкому разбросу в охвате и размерах социальной помощи по стране [Milanovic 1999: 137–138].

Это изменение не получило одобрения МФИ, которые хотели, чтобы федеральное правительство, наоборот, создавало и финансировало программы по борьбе с бедностью. Публикации Всемирного банка призывали российское правительство рецентрализовать финансирование социальной помощи, что оно постепенно и сделало после 1995 года. В одной из таких публикаций говорится:

Если адекватность системы социальной защиты становится вопросом национального приоритета в предстоящий трудный переходный период, то это не должно становиться главной обязанностью только субнациональных правительств. Если допустить такое, то одни смогут ее обеспечить, другие – нет, и региональные различия в благосостоянии будут усугубляться [Wallich 1994b: 247].

Как и следует из этой цитаты, децентрализация социальной помощи способствовала концентрации бедности в отдельных регионах, а также модели распределения, при которой беднейшие группы населения в 1990-е годы получали из программ социальных трансфертов непропорционально мало средств. Как видно по данным в таблице 2.6, уровень бедности в Российской Федерации рос очень неравномерно, оставаясь значительно ниже среднего в финансовых центрах, таких как Москва, и в богатых нефтью регионах, таких как Тюменская область, и охватывая до половины и более населения во многих других регионах. Согласно проведенному группой западных экспертов исследованию бедности и распределения доходов в России,

…сильно регионализированные системы, подобные российской, демонстрируют тенденцию к исключению из доступа к социальной помощи домохозяйств, проживающих в «неправильных» регионах. <…>…децентрализованные системы финансирования в стране, где территориальные различия в доходах велики, приводят к значительному горизонтальному неравенству в обращении с людьми при одном и том же уровне доходов [Milanovic 1999: 151–156].

Регионы пытались справиться с этим по-разному. Некоторые экспериментировали с механизмами учета материального положения, тогда как многие другие возвращались к льготам в натуральной форме для групп традиционно бедных слоев населения. Лишь в немногих регионах были разработаны программы помощи, позволившие охватить новых бедняков, созданных переходной экономикой, безработных и домохозяйства со снижающимися доходами от заработной платы, упавшими ниже черты бедности[86].

Таблица 2.6

Уровни бедности в отдельных регионах Российской Федерации, 1994–1988 годы (% населения ниже прожиточного минимума)

Источник: [Ежегодник 1999: 163].