Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Восстановление экономики привело к снижению фискального давления и улучшению показателей государства всеобщего благосостояния. Уклонение от уплаты налогов снизилось, возможности правительства по использованию системных ресурсов значительно повысились, а налоговые поступления выросли. Впервые с начала 1990-х годов федеральное правительство полностью выполнило свой бюджетный план. Путин определил полную выплату социальных долгов государства в качестве одного из главных приоритетов и к концу 1999 года ликвидировал большую часть задолженности по пенсиям, социальным выплатам и заработной плате в государственном секторе. Задолженность по заработной плате в государственном секторе сократилась с более чем 20 млрд рублей в 1998 году до менее чем 4 млрд рублей в 2001 году, хотя в некоторых регионах она сохранялась на прежнем уровне [Russian Economic Trends 2002, 11(1): 89, 98]. В ходе реформ консолидировались и снизились налоги на заработную плату, был создан единый социальный налог, который регрессировал по отношению к заработной плате и который было легче собирать. Поступления в социальные фонды росли, что позволило обеспечить стабильный рост пенсий и других выплат. Реальные государственные социальные расходы на здравоохранение в первые годы экономического роста выросли незначительно – до 71 % от уровня 1990 года. Заработная плата большинства учителей и врачей, а также средние пенсии вернулись на уровень выше прожиточного минимума, другие социальные выплаты также росли, но умеренными темпами (см. таблицу 4.6).

Администрация Путина также предприняла значительные усилия по рецентрализации политического контроля и управления Российской Федерацией и по упорядочению фискальных федералистских отношений, что имело важные последствия для сферы благосостояния. Были сделаны шаги по устранению некоторых из наиболее серьезных последствий децентрализации начала 1990-х годов путем повышения прозрачности федеральных и региональных социальных трансфертов и адресности федеральных расходов на борьбу с бедностью. С 2000 года более существенная доля средств основного федерального фонда перераспределения – Федерального фонда финансовой поддержки регионов – направлялась в беднейшие регионы [OECD 2000:29]. Тем не менее в период экономического подъема региональные различия в расходах на борьбу с бедностью, здравоохранение и образование, а также в их результатах, увеличились. Согласно исследованию ОЭСР 2002 года, «помимо создания нового фонда перераспределения для поддержки некоторых федеральных обязательств за счет финансирования, <…> перераспределение еще не было осуществлено» [OECD 2002: 13].

В целом, несмотря на увеличение в этот период реальных расходов на социальные нужды, улучшения были скромными. Они были достаточны для преодоления последствий финансового кризиса 1998 года, но не для того, чтобы компенсировать сокращение в предыдущие годы. Заработные платы в государственном секторе и трансфертные выплаты оставались ниже уровня, существовавшего до переходного периода. Бюджетноналоговая политика оставалась консервативной, а общие государственные расходы на обеспечение всеобщего благосостояния оставались сравнительно скромными. Несмотря на накопление проблем в России, стандартный показатель уровня расходов на благосостояние – процент от ВВП – оставался на уровне, существовавшем до 1990-х годов – значительно ниже, чем в странах Восточной Европы. В 2002 году, уже по истечении некоторого времени оживления экономики, российское правительство потратило на здравоохранение менее 3 %, а на образование – менее 4 % ВВП (см. табл. 4.2).

Наконец, хотя в некоторых приоритетных областях наблюдался рост расходов, правительство дало понять, что этот рост не будет продолжаться, что домохозяйства и частный сектор по мере роста экономики будут брать на себя все больше расходов на социальное обеспечение. Правительственные инициативы предполагалось направить на регулирование теневых систем социального обеспечения, на которые домохозяйства уже расходовали значительные средства, а также на расширение легальных рынков социального сектора взамен старых государственнических структур. Короче говоря, даже увеличивая социальные расходы, правительство подтвердило свою приверженность либерализации и ограничению роли государства в сфере обеспечения всеобщего благосостояния.

Восстановление экономики обеспечило более благоприятные условия для либерализации в нескольких отношениях. Как обсуждалось во введении, компенсационные стратегии играют ключевую роль в принятии реформы государства всеобщего благосостояния среди групп, которые в состоянии ее заблокировать[187]. Восстановление экономики позволило российскому правительству финансировать компенсационные стратегии, ослабившие такое сопротивление. Рост доходов позволил, например,

Таблица 4.2

Социальные расходы бюджетной системы Российской Федерации в 1996–2002 годах (% ВВП)