Повседневная жизнь эпохи Шерлока Холмса и доктора Ватсона

Министерства в Англии появились еще с XVII веке, но их значение было несравненно меньше, чем в любой континентальной стране Европы. На любую государственную должность выдавался королевский патент, который становился как бы собственностью держателя. Патент продавался, дарился, передавался по наследству, как всякое феодальное держание от короля.

Штат министерств укомплектовывался личными знакомыми министров и их приближенных, никакой единой системы централизованной администрации вообще не существовало.

В Соединенном Королевстве службу не называли публичной или государственной. Было и есть понятие гражданская служба: чиновник в английском праве рассматривается как гражданский слуга короны, в отличие от ее военных слуг. Гражданскую службу правили и чиновники, взятые на работу держателем патента. Они как бы тоже слуги короля.

Интересная и важная особенность Англии: даже усложнившаяся жизнь XVII–XVIII веков не привела к большим злоупотреблениям. То есть и протекционизм, и взятки были просто бедствием – особенно там, где есть что взять: в адмиралтействе, например. Но нанести ущерб делу, не только повредить государству, но просто проявить недостаточное рвение в преследовании государственных интересов в кругах высших английских чиновников было чем-то совершенно недопустимым.

Во-первых, большинство из них принадлежали к аристократическим семьям. Они считали государство чем-то вроде семейного владения, а себя почти что отождествляли с государством. Во-вторых, они были достаточно обеспечены, чтобы не польститься, по крайней мере, на мелкие прибытки. В-третьих, зарплата владельцам патентов если и выплачивалась, то не регулярно. Служба была источником дохода для их клерков и приказчиков, трудившихся в министерстве патрона. Для них же самих это было почетной обязанностью благородных людей, знаком доверия к ним со стороны короны.

На местном уровне всеми делами управляли, как правило, местные землевладельцы или близкие к ним интеллигенты и священники. Какой-либо платы за это они не получали, но считались не слугами короны, а представителями местных сообществ. Это была национальная, а не королевская служба, своего рода общественная работа по поручению местных общин… Великобритания, несмотря на унитарную форму правления, – административно весьма децентрализованное государство.

Местные власти фактически не были подчинены центральным властям.

По мнению многих авторов, английская аристократия была более ответственной, более патриотичной и националистичной, чем представители правящего класса стран континентальной Европы: Франции, Австрии, Пруссии, России. Архаичная полулюбительская администрация опиралась на личные достоинства аристократов, на относительной независимости графств от центра, на общественное уважение и на традиции[56].

Что характерно: сам термин гражданская служба сложился в британской колониальной администрации в Индии, а не в самой Англии. Управление огромной и сложной колонией потребовало стройной бюрократической системы. В самой Британии реалии XIX века тоже настоятельно потребовали модернизации британской системы администрации. Ведь теперь государство не только поддерживало порядок и собирало налоги – оно начало активно вторгаться в самые разные области жизни.

В 1854 году парламент рассмотрел доклад Норткота – Тревельяна. Премьер-министр сэр Стаффорд Генри Норткот (1818–1887) хотел использовать богатейший опыт администрации знаменитой Ост-Индской компании. Долго трудившийся в Индии сэр Чарльз Эдвард Тревельян (1809–1886) такой опыт имел.

В докладе Норкота – Тревельяна убедительно показывалось, что Соединенному Королевству необходима высококвалифицированная гражданская служба, комплектуемая не на основе патронажа и личных пристрастий, а в зависимости от профессиональных и личных качеств людей.

Докладчики рекомендовали создать специальную экзаменационную комиссию и назначать на должность в зависимости от результатов открытых конкурсных экзаменов. Экзамены должны были проверять в первую очередь гуманитарные знания, то есть на их основе отбирались все же в первую очередь «джентльмены».

Тем более все служащие делились на два класса – административный и технический. Технический – простые исполнители, низшего и среднего звена. Естественно, в административный класс входили люди из более высоких слоев общества. Они и экзамены сдавали лучше, и имели необходимые связи – все же без них никак.

Доклад приняли, но аристократам ну о-о-о-чень не хотелось вводить открытые конкурсные экзамены и допускать в «свой круг» простолюдинов. В 1870 году законопроект стал законом, по которому вводились не два, а целых три класса государственных служащих: администраторы, исполнители и клерки. Возникла британская государственная служба[57].