Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Характеризуя общественный контроль над правосудием, В.Д. Зорькин отметил, что «общественно-экспертный мониторинг не ставит (и не может ставить) своей целью принятие каких-либо прямых юридических мер – это было бы несовместимо с конституционным принципом независимости судей и гарантиями его реализации. Цели предлагаемого мониторинга связаны с формированием в общественном мнении объективной картины деятельности судебной системы и, при необходимости, с принятием мер для устранения неправомерного воздействия на нее со стороны иных ветвей государственной власти в целях осуществления правосудия исключительно в рамках, установленных Конституцией РФ и законом»65.

Правовую позицию главы КС РФ В.Д. Зорькина по вопросу о целях и содержании общественного контроля над правосудием поддержал и Председатель ВС РФ В.М. Лебедев. «Спорить здесь не с чем – это аксиома. Общество вправе и должно высказывать свое мнение о деятельности судей, а деятельность судей должна быть открытой», – заявил В.М. Лебедев 15 февраля 2011 г.

12. Учитывая изложенное выше, можно констатировать, что положения ч. 2 комментируемой ст. 2 реализованы в законодательстве лишь частично. Законодателю еще предстоит принять федеральные законы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; деятельность следствия, прокуратуры, суда.

В связи с этим возникают два вопроса: во-первых, возможно ли осуществление общественного контроля в указанных специфических сферах в отсутствие специальных федеральных законов и, во-вторых, должны ли специальные законы об осуществлении общественного контроля в этих сферах соответствовать основным положениям ФЗООК?

13. Представляется, что осуществление общественного контроля в специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, может иметь место и в отсутствие специальных законов, если только формы такого контроля не будут вступать в противоречие с федеральными законами, действующими в соответствующей сфере. Например, несмотря на отсутствие специального законодательного регулирования, деятельность комитетов солдатских матерей, объединенных в Комитет солдатских матерей России и альтернативный Союз комитетов солдатских матерей, уже не первое десятилетие обеспечивает осуществление общественного контроля за соблюдением прав военнослужащих и призывников в сфере обеспечения обороны страны.

Тем не менее наличие сложившейся позитивной практики общественного контроля в отдельных специфических сферах не устраняет необходимость принятия специальных федеральных законов. В этом смысле положения ч. 2 комментируемой ст. 2 следует рассматривать как адресованные непосредственно законодателю и для него обязательные. Реализация данных положений не в последнюю очередь будет зависеть от активности самих участников и субъектов общественного контроля, от их гражданской позиции.

14. Вопрос о соотношении специальных федеральных законов об общественном контроле в отдельных специфических сферах и структурообразующего ФЗООК является конкретным проявлением общей проблемы выстраивания стройной и непротиворечивой правовой системы в отсутствие иерархических или иных связей между федеральными законами. Как известно, Конституция РФ в данном вопросе устанавливает только приоритет федеральных конституционных законов перед федеральными законами: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (ч. 3 ст. 76).

В некоторых федеральных законах имеются нормы, устанавливающие их приоритет перед другими федеральными законами в соответствующей предметной области. Так, в абзаце втором п. 2 ст. 3 ГК РФ закрепляется следующее правило: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Аналогичным образом п. 1 ст. 7 УПК РФ устанавливает: «Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий настоящему Кодексу».

Сходный подход мы наблюдаем также в ФЗОГИППУР. Им установлено следующее: «Федеральные законы… о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон… иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона» (п. 6 ст. 1).

Еще раньше подобная норма появилась в ЗоСМИ. В абзаце первом ст. 5 говорится: «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Значение этой нормы повышается благодаря содержащемуся в ст. 1 ЗоСМИ положению о том, что свобода массовой информации не подлежит ограничениям, «за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».