Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Вторая цель общественного контроля, упомянутая в ч. 1 комментируемой ст. 4, – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений органов и организаций, ставших объектами общественного контроля. Эта формулировка, очевидно, ближе к целям общественного контроля, как они описаны в ч. 1 ст. 5 ФЗООК. Однако и здесь налицо определенные недостатки.

Во-первых, общественная проверка не может быть закреплена как цель, поскольку в ст. 10 ФЗООК она характеризуется как самостоятельная форма общественного контроля. Очевидно, что форма может быть целью только в сфере художественного творчества, но никак не в законодательстве об общественном контроле. Во-вторых, анализ и оценка являются не чем иным, как методами контрольной деятельности. В-третьих, деятельность органов и организаций, ставших объектами общественного контроля, вовсе не сводится к изданию актов и принятию решений. Именно поэтому в подобных случаях законодатель использует формулировку, касающуюся «решений, действий (бездействия)» органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и т.п.80

Таким образом, мы приходим к выводу, что в логической схеме понятия общественного контроля, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, такой важный компонент, как целеполагание, изложен некорректно. Однако ничто не мешает правоприменителю при истолковании понятия общественного контроля такой компонент, как целеполагание данного вида деятельности, находить не в ч. 1 комментируемой ст. 4, а в ч. 1 ст. 5 ФЗООК (см. комментарий к ст. 5).

2. Следующим элементом логической схемы понятия общественного контроля является объект общественного контроля (объект «наблюдения» и объект «общественной проверки, анализа и общественной оценки актов и решений»). Примечательно, что в тексте ФЗООК нигде не используется термин «объект общественного контроля», поскольку, следуя логической схеме понятия, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, объектом «наблюдения» и т.п. являются «деятельность» и «акты и решения», а не какие-либо органы и организации81. Таким образом, субъекты общественного контроля в процессе осуществления своей деятельности вступают в правоотношения с другими субъектами, а именно с определенными органами и организациями, а объектом этих правоотношений выступает деятельность, включая решения и действия (бездействие), этих органов и организаций.

С какими же органами и организациями вступают в правоотношения субъекты общественного контроля в процессе его осуществления? Часть 1 комментируемой ст. 4 называет следующие органы и организации:

– органы государственной власти;

– иные государственные органы;

– органы местного самоуправления;

– государственные и муниципальные организации;

– иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

3. Наибольшую сложность представляет вопрос об отнесении той или иной организации к числу, как сказано в ч. 1 комментируемой ст. 4, «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

Прежде всего попытаемся понять, о каких именно «иных органах» идет речь. Кодекс административного судопроизводства РФ наряду с НКО, наделенными отдельными государственными и иными публичными полномочиями, называет избирательные комиссии, комиссии референдума, а также квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи82. Помимо этих органов за пределами понятий «государственные органы» и «органы местного самоуправления» федеральное законодательство называет органы судейского сообщества и третейские суды. Однако следует иметь в виду, что согласно ч. 3 ст. 2 ФЗООК общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий и комиссий референдума находится вне пределов действия комментируемого Федерального закона и регулируется законодательством о выборах и референдумах.

Что же касается «иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», то КАС РФ называет прежде всего саморегулируемые организации и иные НКО, наделенные «отдельными государственными или иными публичными полномочиями».