Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн[186], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].

Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г.[187]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?

Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.

Изменчивость роли премьер-министра

Отправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.

• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит[188] 27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)

• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).

• Уильям Гладстон в 1869 г., в период трехнедельного пребывания (но не отпуска) в своем загородном доме, писал в дневнике: «Шесть часов занимался книгами, переставлял их с места на место: по-моему, самый лучший отдых для головы, который у меня был с прошлого декабря» (цит. по: [Jenkins, 1995, p. 298]). Гладстон был великим премьер-министром с неукротимой жаждой деятельности, но в наше время избранный им способ отдыха представляется старомодной причудой.