В конце XVI — начале XVII в. Нижний Новгород являлся одним из крупнейших городов Русского государства. Лишь Старая Русса, Москва, Псков, Казань и Смоленск, в годы, предшествовавшие «Великому московскому разорению», давали казне больше таможенных пошлин, чем Нижний Новгород, не подвергавшийся к тому же в Смутное время прямому разграблению, подобно другим, в том числе и перечисленным выше русским городам. Значительным было в этом поволжском городе и влияние нижегородского посада, возглавили который земские старосты и целовальники, избиравшиеся 1 сентября сроком на один год и ведавшие всем мирским хозяйством и управлением, собиравшие государственные подати и различные казенные пошлины. Однако с 1608 г. самоуправление в Нижнем Новгороде, равно как и во многих других русских городах, не ограничивалось посадским. Осенью этого года там создали общесословный орган местного управления — городовой совет. Неоспоримое свидетельство (первое упоминание) о существовании совета приводится в отписке архимандрита нижегородского Вознесенского монастыря Иоиля игумену Луховской пустыни Ионе: «Да ноября же в 21 день писали мы, я архимандрит Иоиль, игумены и протопопы, и попы и диаконы всего освященного собору и церковного причета, и воеводы князь Александр Ондреевич Репнин, Ондрей Семенович Алябьев, диак Василий Семенов, и дворяне и дети боярские, и старосты и целовальники, и все земские люди, и литва, и немцы, и всякие иноземцы, и стрелцы, с нижегородцом с посадским человеком с Петрушкою Макаровым с Шишкою, чтобы хрестьянская неповинная кровь не лилась, а были бы балахоньцы («заворовавшие» по терминологии того времени жители Балахны. —
Решения Нижегородского городового совета были обязательны для всех горожан, в том числе и для входивших в его состав местных воевод, действия которых строго контролировались земскими людьми. Осенью 1611 г. совет (в документах зачастую именовавшийся как «нижегородские власти») собирался на воеводском дворе. В это время в него входили архимандрит Печерского монастыря Феодосий, спасский протопоп Савва, «да иные попы», стряпчий И. И. Биркин, дьяк В. Юдин, нижегородские «дворяне и дети боярские, и головы, и старосты, от них же и Кузьма Минин».
Нижний Новгород был одним из 50 русских городов, принявших участие в Первом ополчении. Для координации военных действий против интервентов («доброго совету») в начале февраля 1611 г., в Нижний прибыли посланные П. П. Ляпуновым его личные представители — стряпчий И. И. Биркин, в 1612 г. бывший вторым воеводою Нижегородского ополчения) и дьяк С. Пустошкин. В марте 1611 г. под Москву в составе земской рати пришел большой отряд из Нижнего Новгорода. Представители этого города подписали Приговор 30 июня 1611 г., участвовали в работе «Совета всей земли» Первого ополчения. После гибели Ляпунова под казачьими саблями началась новая страница во взаимоотношениях нижегородцев с вождями подмосковных «таборов». Но лишь после присяги, принесенной ополченцами Трубецкого и Заруцкого Лжедмитрию III (2 марта 1612 г.), произошел окончательный их отход от скомпрометировавших себя этим поступком «бояр и воевод» Первого ополчения.
Изменения, произошедшие в земском освободительном движении после смерти П. П. Ляпунова и кажущееся бездействие отрядов Трубецкого, Заруцкого и Просовецкого под стенами Москвы, привели к образованию осенью 1611 г. в Нижнем Новгороде независимого организационно-политического центра борьбы с интервенцией. Сначала ряд поволжских, а затем и многие северорусские города приняли участие в формировании нового земского ополчения, противопоставив его безуспешно осаждавшим Москву казакам и ополченцам из «таборов». Отказавшись от сотрудничества с продолжавшим существовать под Москвой правительственным центром, Нижегородский городовой совет, тем не менее, взял курс на создание политической организации, тождественной существовавшей в Первом ополчении в 1611 г. В феврале 1612 г. в Нижнем Новгороде, при формирующемся новом ополчении уже существовал и действовал свой Нижегородский «Совет всей земли», делопроизводством которого заведовал бывший нижегородский дьяк Василий Юдин. Различия же между ополчениями предопределены были, прежде всего, социальной неоднородностью самого освободительного движения, распавшегося впоследствии на два самостоятельных течения.