Реформа административной ответственности в России

Как нам представляется более обоснованным, для определения всего комплекса материальных и процессуальных норм об административной ответственности речь должна идти о наименовании «административно-деликтное право», а не «административная ответственность», причем рассматриваемая общая совокупность административно-правовых норм и отношений в целом должна считаться подотраслью административного права, а не ее институтом. Тогда все встает на свои места.

В связи с этим возникает, правда, закономерный и вполне оправданный вопрос: а является ли в таком случае административная ответственность в узком смысле (или, точнее, как мы выяснили, понимаемые всеми учеными под этим термином административные наказания как мера ответственности за административно-правовые нарушения) институтом административного права?

Безусловно! Более того, при таком подходе отпадает и необходимость искусственного по своей сути двойственного толкования административной ответственности в широком и узком смысле. По нашему мнению, гораздо логичнее и точнее понимать и рассматривать административную ответственность не в широком или узком смысле, а в собственном, реальном смысле – как самостоятельный институт административного права в виде установленной законодательно системы мер административных наказаний за административные правонарушения.

В свою очередь, собственно «институт административной ответственности» в совокупности с другими профильными административно-правовыми институтами (институтом административных правонарушений, институтом субъектов административной юрисдикции, институтом производства по делам об административных правонарушениях и институтом исполнения решений по делам об административных правонарушениях) составляет концептуально и предметно единую общность внутренних структурных элементов фактически давно уже сложившейся подотрасли административного права – административно-деликтного права[55].

Как известно, в советском правоведении дефиниционная этимология административной ответственности всегда была привязана к понятию «ответственность» и тяготела к достаточно упрощенной его характеристике как одного из видов юридической ответственности и вида мер государственного принуждения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Исторически такое толкование комплекса административно-деликтных отношений и норм проистекает еще из теории и практики дореволюционного полицейского права с его учением о «положительных» и «отрицательных» мерах безопасности в пределах задач «полиции в широком смысле» (т. е. внутреннего государственного управления)[56]. При этом реализация «отрицательных» мер, т. е. мер государственного принуждения (в отсутствие в царской России конституционного базиса правовой системы и полноценной законодательной власти), на практике означала концентрацию как нормотворческих, так и контрольных функций в руках органов и должностных лиц полиции. Более того, применительно к маловажным проступкам (в отличие от уголовных преступлений) дореволюционная полиция России многие десятилетия выполняла еще и судебно-карательные функции по применению мер наказания, а также сама исполняла эти наказания[57].

Во многом такой порядок (хотя и при наличии Конституции и формальном разделении законодательной, исполнительной и судебной властей) был воспроизведен и административной-командной системой в СССР. Так, в советский период многие десятилетия органы государственного управления общей компетенции (Совнарком, а позднее Совмин РСФСР и исполнительные комитеты областных и краевых советов народных депутатов) своими подзаконными декретами и постановлениями устанавливали правовые основания административной ответственности. Милиция и отраслевые органы управления осуществляли контроль и выявляли нарушения. Административные комиссии исполкомов, та же милиция и те же отраслевые органы управления налагали взыскания и они же, как правило, их исполняли[58]. В условиях СССР такая практика преимущественно подзаконного правового регулирования в отношении установления и применения мер административной ответственности сохранялась вплоть до принятия в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях.

Может быть, для сословной Российской империи, только в 1861 г. отказавшейся от рабского крепостного права, и позднее для СССР, где разделение властей в условиях «классового противостояния» реально заменялось всевластием КПСС, было допустимо и объяснимо превалирование в толковании, регулировании и реализации административно-деликтных норм и отношений полицейской (милицейской) принудительно-карательной составляющей. Однако для современной РФ, конституционно ориентированной на формирование правового государства и гражданского общества, такое доминирование в характеристике института современного права феодального по сути признака, отражающего преобладание интересов государства над правами граждан, является, на наш взгляд, архаичным и неестественным.