Реформы в России в 2000-е годы

С 1998 г. землеустройство как сфера деятельности фактически исчезло. Весь дальнейший период являл собой непрерывную деградацию государственной земельной политики. Все содержательные вопросы – выработка и реализация приоритетов, проектирование земель, охрана плодородия, противоэрозионная защита, окультуривание, мелиорация – отошли на второй и третий план вместе с землеустройством, которое и обеспечивало решение этих задач.

Негативную роль сыграл президентский указ от 7.03.1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», разрешивший сдавать в аренду землю, обозначенную в свидетельствах о долевой собственности на землю. Появилась возможность сдать в аренду не реальный земельный участок – отмежеванный, имеющий границы на местности и стоящий на кадастровом учете, – а земельную долю, виртуальный земельный участок, имеющий только площадь, обозначенную в свидетельстве. Так, в 2000 г. 2/3 собственников, получивших свидетельства на земельные доли, так или иначе распорядились ими. Большинство выбрали передачу долей в аренду (табл. 1).

Таблица 1

Распоряжение долевой собственностью на землю

Источник: [Кирчик, 2004б, с. 92].

Поскольку долевые земли не были выделены, то этот указ дал зеленый свет самозахватам земель. Хозяйства, получив доли в аренду и согласовав вопрос с местным главой, использовали земли там, где им было удобно, в любой момент меняя расположение и конфигурацию полей и уже совершенно не заботясь о сохранении земель. В такой ситуации невозможно было определить, чью конкретно землю использует сельхозпредприятие. А поэтому и ответственности за неправильное использование не нес никто. Для местных глав такое положение служило привлекательным источником личного обогащения, и они не были заинтересованы в том, чтобы земельные доли были выделены в натуре, обрели своих персональных собственников, были отмежеваны и поставлены на кадастровый учет.

Тем временем И.А. Южанов, сделав свое дело, мог уходить. Вместе с отставкой Правительства С.В. Кириенко суперминистерство, отвечавшее одновременно за землю, строительство и ЖКХ, было расформировано. Вновь вернули к жизни земельный комитет, только назвали его более пафосно – Комитет по земельной политике. Денег на продолжение земельной реформы не было выделено.

К тому времени оппоненты растеряли свой пыл от усталости и ощущения невозможности какого-либо продвижения в том тупике, куда была загнана ситуация с землями. После расформирования министерства в течение почти года не могли назначить руководителя восстановленного комитета – ни у кого в земельной сфере не было решающего голоса. В июне 1999 г. председателем Комитета по земельной политике был назначен С.И. Сай, бывший заместитель Южанова по петербургскому земельному комитету, который оставался на этом посту вплоть до 2004 г. В 2000 г. комитет был переименован в Федеральную службу земельного кадастра. Землеустройство, которое до этого еще оставалось в функционале комитета, в 2000 г. было исключено полностью. В этом смысле либералы одержали полную и безоговорочную победу. Из земельной политики и функций государства в земельной сфере были полностью устранены все содержательные вопросы. Остались лишь учетные функции, ведение базы данных и контроль за соблюдением юридических процедур.

Если в Европе наблюдалась тенденция к объединению функций учета земель и регистрации прав в едином ведомстве, то в России нарастало размывание функций регулирования земельной сферы между различными структурами. Госкомзем обвинили в излишней «концентрации полномочий»: и земельную реформу проводит, и кадастр ведет, и регистрирует – все в одних руках. Новые реформаторы выступали за разделение полномочий, мотивируя это необходимостью противодействия коррупции. В 1997 г. функции государственной регистрации прав собственности на земельные участки были изъяты у Госкомзема России и переданы в ведение Министерства юстиции. Разделение в ходе земельной реформы функций ведения кадастра и регистрации прав было искусственным, привело к дублированию записей, росту числа ошибок, дополнительным расходам и необходимости обращаться к двум бюрократам вместо одного. Неудачность этого решения стала очевидна сразу же, однако потребовалось 15 лет, чтобы в 2012 г. кадастровый учет был вновь объединен с регистрацией прав в кадастровых палатах Росреестра.

Активное противостояние Госкомзема и Комитета по имуществу (Росимущества) набирало силу. Покончив с массовой приватизацией предприятий, Росимущество стремилось взять под свой прямой контроль приватизацию земель. После ухода Е.М. Примакова с поста премьера политическая воля либеральной команды продавила передачу полномочий по распоряжению землей Минимуществу, а комитет по земельной политике переименовали в кадастровую службу. Минсельхозу досталась странная функция – политика в отношении сельхозземель, с которой он не в состоянии разобраться до настоящего времени, поскольку ни реальных полномочий, ни ресурсов, ни кадров для этого у Минсельхоза нет.