Региональное финансовое право

Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, т. к. в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В.А. Двуреченских предлагает существование контрольных органов вообще «вне системы разделения властей»[476]. Только в этом случае, по его мнению, можно добиться полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несомненно, выглядит достаточно прогрессивной, но, к сожалению, не поддержана на федеральном уровне. Более того, в настоящее время зависимость контрольно-счетных органов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст.6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься:

1) председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 1/3 от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[477]. Если первые два не вызывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в развитии внешних органов регионального бюджетного контроля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел сохранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Федерации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не относится к системе исполнительной власти, чего нельзя сказать о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поддержать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании контрольно-счетного органа является «принципиально недопустимым» <…> «абсолютно неуместным и необоснованным»[478].

Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[479]. Более того, ранее был разработан и модельный закон «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации»[480]. Указанные акты призваны унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более четко структурированными.

Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.

На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольносчетных палат происходит в процессе объединения субъектов Российской Федерации[481] и вступления в состав Российской Федерации новых субъектов (Крыма и Севастополя).

До 1 октября 2011 г. в России существовали контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации двух категорий:

первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;

вторые — являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица [482].