Россия и ее империя. 1450–1801

Что касается полицейских сил, то они не располагали центральными органами ни до реформы 1775 года, ни после нее. Творцы реформы лишь усовершенствовали уже существовавшую модель: губернатор и малочисленный гарнизон вынуждены были полагаться на местные силы, когда речь шла о наведении порядка, задержании, тюремном заключении и других подобных действиях. В уезде создавался нижний земский суд, который, несмотря на название, был административно-полицейским органом, подчиненным губернским властям. Его возглавлял назначаемый капитан-исправник, в помощь которому придавались два земских заседателя. Нижний земский суд вел расследования, приводил в исполнение судебные решения, взыскивал недоимки по податям, задерживал правонарушителей. То была нелегкая работа, схожая с той, которую в московский период выполняли губные старосты. Появление должности капитан-исправника создавало возможность получения необходимого статуса и дохода для местных дворян, которые, как и в московский период, опирались на управляющих поместий и представителей деревень (сотников и десятников). И тем не менее сил для поддержания порядка в сельской местности не хватало. В некоторых крупных городах для этого можно было привлекать регулярные части, а в крепостях – гарнизонные войска, но по итогам реформы 1775 года последние были заменены местными подразделениями (штатными командами) в губерниях и уездах.

В губернских и уездных городах создавались магистраты, составленные из представителей купцов и мещан. Губернский магистрат слушал апелляции на городские магистраты и, в свою очередь, направлял апелляционные дела в гражданские и уголовные палаты. Магистрат каждого уровня состоял из двух бургомистров и четырех ратманов, которые избирались горожанами на три года и утверждались губернатором. Горожане также избирали заседателей Совестного суда. Все эти представители городского населения получали жалованье от государства, но в меньшем размере, чем другие чиновники на сходных должностях; это же относилось и к канцеляристам, имевшимся в их распоряжении. В 1784 году, когда действие реформы распространилось на большую часть империи, был упразднен созданный еще при Петре Главный магистрат, функции которого отошли к городским властям.

Авторы реформы и документа под названием «Устав благочиния или полицейский» (1782) обращали особое внимание на поддержание порядка в городах, где создавались Управы благочиния: в состав Управы входили городничий, два пристава – по гражданским и уголовным делам, – и два члена от городского магистрата. Города делились на части, в каждой из которых следовало иметь не менее двух полицейских, и, кроме того, чиновников более низкого ранга. Все они следили за порядком в том смысле, какой вкладывали в это создатели Polizeistaat: надзор за строительством, чистотой в общественных местах, пожарной безопасностью, предотвращение преступлений против нравственности и неподобающего поведения.

В связи с упразднением Главного магистрата обязанности, ранее возлагавшиеся на коллегии, отходили к губернатору и губернскому правлению; большинство коллегий также перестали существовать в 1780-е годы, кроме Военной, Морской, Иностранной и Коммерц-коллегии. Реформа должна была привести к сочетанию контроля со стороны центра и децентрализованного исполнения. Контроль со стороны центра поддерживался через генерал-губернаторов, через Первый департамент Сената и генерал-прокурора, руководившего прокурорами на местах. Губернаторы осуществляли централизованный контроль над уездными властями. Однако местная администрация оставалась глубоко децентрализованной.

Приведение в действия «Учреждений» 1775 года по всей стране заняло больше десятилетия. Когда оно закончилось, стали очевидными потрясающие различия внутри империи. До начала реформы в центральной России насчитывалось десять губерний со 188 уездами, в приграничье – девятнадцать губерний с 325 уездами или единицами аналогичного уровня. В 1790-е годы в Европейской России было двадцать шесть губерний с 321 уездом, в приграничье – 24 губернии с 264 уездами. Были созданы также восемь областей, с особым этническим составом или редким населением, с минимальной перекройкой границ территорий – пять возле границ, три в центре. В 1796 году в стране имелось пятьдесят губерний, делившихся на 585 более мелких единиц.