Россия. История успеха. Перед потопом

Указы 1699, 1702, 1708 и других годов, касавшиеся органов самоуправления, не отменяли выборного начала. Губернская реформа вообще могла бы открыть путь к углублению демократического начала в низовом управлении, поскольку привела к существенной децентрализации управления и высокой самостоятельности губерний. Однако над ратушами власть водрузила магистраты. Члены магистратов, избиравшиеся бессрочно, считались «действительными начальниками» граждан. «Закон ставил выборных на чиновный путь, обещая за службу чины по табели о рангах» (Ключевский). Сами новые слова – бурмистр, ратуша, президент, ратман, магистрат – говорят о копировании образцов из-за рубежа, чаще всего из Швеции – страны развитой и изощренной бюрократии.

Правда, по уездам остались земские суды и при всех переменах административного устройства сохранялись должности с приставкой «земский» (казначей, надзиратель сборов и т. д.), но былое земское самоуправление сошло на нет. Зато появились земские комиссары – чиновники со множеством функций, они отвечали за разверстку подушной подати, ведали межевыми и тяжебными делами, торговлей, промышленностью, народным здравием и нравственностью. Лишь «на самом дне» (по меткому выражению Ключевского) сохранились «старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские», только они остались вне чиновной иерархии; на помещичьих же землях «настоящей мелкой земской единицей стала барская усадьба».

После губернской реформы 1775 г. самоуправление чуть воспряло. Реформа усовершенствовала систему выборных административных и судебных должностей на уровне губерний и уездов. Увы, это было уже не демократическое самоуправление (с целовальниками из крестьян, с представителями городских сословий во главе слобод), а дворянское. Появилась система выборных должностей, которые могли занимать только дворяне. За образец брались системы дворянского самоуправления Пруссии, Австрии, Англии. Но в этих странах они складывались таковыми на протяжении веков, а для России это был исторически роковой шаг назад.

Жалованная грамота городам (1785) учредила всесословные выборные органы в городах (Городскую думу, Шестигласную думу, магистрат). Да и сельский «мiр», хоть и переживал необратимую, казалось бы, деградацию (его искусственно оживит правительственная политика XIX века), сохранял вполне демократическое самоуправление.

При всех наших законных претензиях к Петру I, надо признать, что и при нем и при его преемниках (это особо подчеркивает Б. Н. Миронов) «все социальные группы, все сословия обладали правом самоуправления. Властные функции разделялись между верховной властью и корпорациями – дворянскими, городскими, – а также общинами».

Глава двенадцатая Не до конца утраченное наследие

1. Смелый эксперимент Екатерины II

Значение допетровского земского опыта для политической истории России трудно переоценить. Земства не были забыты. В следующем веке они пережили второе рождение – и как система местного всесословного демократического самоуправления, и как либерально-оппозиционное общественное движение, подготовившее переход России от самодержавия к конституционной монархии.

Мощные явления вообще редко угасают одномоментно. Отголоски Земских соборов обнаруживаются и в XVIII в. Между 1700 и 1766 гг. шесть раз созывались Уложенные комиссии – временные коллегиальные органы для кодификации законов, вступивших в силу после принятия Соборного уложения 1649 г.

Громадное количество нормативно-правовых актов делало ситуацию в правовой сфере крайне сложной. На территории империи действовали противоречащие друг другу указы, уставы и манифесты. Кроме Соборного уложения 1649 г., в России не было единого свода законов. Первая из Уложенных комиссий (УК) состояла из бояр, окольничьих, думных дворян и дьяков, т. е. по составу была ближе к Думе, чем к собору. Однако уже следующие составы УК пополнялись сенаторами, членами коллегий, несколькими десятками депутатов от губерний. Из-за всякий раз повторявшихся острых противоречий в УК поставленная цель достигнута не была. Это побудило Екатерину II – нет, не усадить нескольких законоведов и без всяких дискуссий написать новые законы, а созвать седьмую Уложенную комиссию в составе даже более представительном, чем самый полный из Земских соборов с заданием выработки нового свода законов, уже «европеизированных». В июле 1767 г. в Москву съехались депутаты от всех 189 уездов и 216 городов империи.