Россия под властью царей

Первая попытка учредить систему местного самоуправления была сделана еще в царствование Ивана IV. В начале петербургского периода Российской империи, при Петре Великом, дальнейшие усилия в этом направлении были невозможны, так как все живые силы народа были привлечены на службу государству. Но, когда столетие прогресса породило образованный класс, попытка была возобновлена и нашла свое выражение в так называемой Жалованной грамоте дворянству, дарованной дворянам Екатериной II. Губернским дворянским собраниям предоставлено было право избирать из своей среды членов местной администрации и судебных органов, а также право контроля над всеми правительственными чиновниками, включая генерал-губернатора, который обязан был представлять комиссии дворян финансовый отчет губернии.

Право контроля, особенно в отношении финансовой сметы губернии, - по видимости во всяком случае - означало самое широкое самоуправление. Однако это установление всегда было, конечно, чистой формальностью. Для господ, живущих среди масс крепостных, было бы вершиной глупости ссориться из-за нескольких тысяч рублей, принадлежащих "матушке России", с губернатором, который командовал военными силами и только один мог держать в узде рабов, возделывавших их земли. Новое аристократическое самоуправление с самого начала было мертворожденным институтом, совершенно неспособным защищать государство от колоссального воровства его чиновников. Правильно говорили после Крымской войны, что поражение нашим армиям нанесли не союзные силы, а собственные администраторы, поставщики и чиновники.

Когда по окончании войны сочли необходимым полностью реорганизовать все общественные учреждения страны, невозможно было пренебрегать единственной возможностью хоть в какой-то степени предохранять государство от безмерной прожорливости его чиновников; эту возможность предоставило бы местное представительное управление. Поэтому вслед за освобождением крестьян самой неотложной задачей было создание земства. И из всех институтов, вновь основанных или преобразованных в первые годы царствования Александра II, ни один так мало не пострадал от последующей свирепой реакции, как земское самоуправление.

* * *

После принятия решения ввести систему местного самоуправления, абсолютно необходимого для жизни государства, в 1864 году было выработано Положение о земских учреждениях. Но власти проявили достаточно осторожности, чтобы не допустить самоуправления в слишком большой дозе, тем более что реакция уже начала поднимать голову. Роль, предоставленная земству в местных делах, фактически была весьма ограниченной. Оно могло распоряжаться только двадцатью двумя миллионами рублей из общей суммы доходов губернии. Из этих денег приходилось нести тяжелые финансовые обязательства, совершенно не входившие в круг земской деятельности: ремонт казарм, продовольствие для солдат, расходы по рекрутским наборам, расквартирование войск и удовлетворение других подобных же требований. Столь большие повинности, не имеющие никакого отношения к местному самоуправлению, поглощали львиную долю местных доходов и оставляли земству всего только четыре миллиона для собственных целей: строительства школ, здравоохранения, хозяйственных предприятий и прочего. Разумеется, денег было мало, и, если земство вообще хотело приносить какую-то пользу, их едва ли хватало.

Ограничение земств средствами вызывалось желанием властей помешать им проявлять слишком большую активность в их расходовании; были также приняты действенные меры, чтобы не допускать их вторжения в область политики.

Сборы земств были очень короткими и созывались с большими перерывами. Гласные встречались только раз в год, причем уездные земские собрания могли длиться две недели, а губернские - три недели. Едва ли оставалось время обсудить общие вопросы и дать указания своему исполнительному органу управе, занимающейся текущими делами в промежутках между собраниями.

В сущности, самоуправление, введенное в 1864 году, в некоторых отношениях было хуже, чем дворянские вольности, дарованные Екатериной II. Земства не только не наблюдают за деятельностью генерал-губернатора, но генерал-губернатор самым бесцеремонным образом наблюдает за деятельностью земств. Он проверяет их отчетность, без его разрешения нельзя публиковать сообщения о земских собраниях и прениях. Он в любой момент может вмешаться и одним своим словом остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом их "несогласия с законами или общими государственными пользами", то есть, попросту говоря, если оно ему не нравится. Правда, губернаторское запрещение не окончательное, оно может быть обжаловано в Сенате. Но так как земство собирается лишь раз в году, то мероприятие, приостановленное губернатором, все равно нельзя проводить в жизнь в течение двенадцати месяцев, даже в том случае, если Сенат сразу же отменит решение губернатора, а не будет откладывать дело два, а то и три года. В вопросах местного управления, не терпящих отлагательства, запрет губернатора практически непреложен.