Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Иначе говоря, во втором значении слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, следят за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К субъектам политических отношений в таком значении понятия «политика» относятся как выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, президенты, премьер-министры, правительства, выборные главы местных администраций - президенты, губернаторы, мэры), так и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура).

Приложение широкого и узкого понимания политики к разным типам общества позволяет выявить некоторые присущие каждому из типов специфические соотношения властных элементов.

Если рассматривать некоторые государства восточного и советского образца с позиций понимания политического в широком и узком смыслах, то власть в них в определенной степени утрачивает свой политический характер (характер политической представительной, независимой судебной и информационной элитарности). Она преобразуется в недифференцированную форму, стремящуюся снять границы между существующими сферами общества и всеми общественными формами власти. Власть азиатской формы непосредственно содержательно связана с социальными структурами. Советский же вариант власти непосредственно в формальном отношении не был связан ни с одной общественной системой, но имел возможность проникать в любую систему, тем самым лишая эти системы специфического содержания и ставя их в положение соподчиненности этой власти.

Приложение, вернее, невозможность приложения узкого значения понятия «политика» отчетливо выявляет не тождественность восприятия государства и общества в режимах, где политическое существует только в широком своем значении. То есть оно выступает в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемом на государственном уровне. Когда же политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью или подменяется последней, то она видоизменяется и заменяется бюрократией - «политикой как аппаратом».[92]

Общественно-политическая власть более децентрализована, она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительская и политическая (как в широком, так и в узкоспециальном значении слова) функции свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой - политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах.[93] Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Соскальзывание в ту или другую сторону грозит либо политически-бюрократическим, либо бюрократически-политическим произволом.

Необходимо подчеркнуть, что в современных «демократиях» отнюдь не просто решается вопрос взаимоотношения политики и бюрократии. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика “профессионализируется” и партии “бюрократизируются”, борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян».[94]

Поэтому и простые граждане должны быть достаточно подготовленными и активными для воздействия на профессиональные элитные слои. Однако вмешательство масс посредством активной общественности в деятельность политической элиты может снижать эффективность контроля последней над бюрократией, что в состоянии подорвать устои общества и государства. Элитарные группы, как правило, заинтересованы в активной народной поддержке их основной функции - руководства административным сектором, так как элиты призваны связывать основные ценности общества с политикой, и в этом значении они играют главную роль в системе государственной власти. В то же время политики, несмотря на политически аппаратный профессионализм, уступают чиновникам по численности, организованности и сплоченности (в современных государствах, вне зависимости от типа режима, в аппарате власти состоят не менее 10 % занятого населения).