Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Тревожит, правда, то, что многие из этих противоречий ускользают от внимания общественности и как бы не существуют, а потому развиваются бесконтрольно и готовы окостенеть в структуре нашей общественной жизни, превратиться в устойчивые традиции - благо умение жить с неразрешенными парадоксами, как уже отмечалось ранее, есть одна из важных черт русской культуры. Схожая судьба может постигнуть и те противоречия, которые уже заметны невооруженному глазу и хорошо известны властям, но не решаются по разным причинам, - главным образом из-за боязни связанного с таким решением политического риска, нежелательного в нашей неустойчивой политической обстановке, "ли же потому, что решение федеральных проблем может вызвать осложнения в других общественных сферах. Такие проблемы стараются отложить "на потом". Это выглядит разумным, но постоянно возникает сомнение: предшествовал ли такому откладыванию вдумчивый анализ самого противоречия, не слишком ли легкомысленно давать саму возможность оставаться в нашей жизни не искорененным, не скорректированным, не демпфированным, как сейчас принято выражаться?

Число таких противоречий велико, многие из них весьма серьезны и заслуживают детального обсуждения. Было бы неприличной самонадеянностью заводить разговор о каждом из них в этой небольшой книге. Остановимся лишь на четырех - не обязательно самых главных, но, может быть, наименее очевидных для нашей общественности.

Бюджетный федерализм

Все проблемы, связанные с финансовыми взаимоотношениями органов государственной власти, отличаются у нас не столько сложностью, сколько крайней запутанностью. Бюджеты и потоки между ними, мягко говоря, "непрозрачны", исполнение бюджетов разительно отличается от предначертанного законом, и эти отличия регулируются весьма тонкими взаимоотношениями чиновников в московских и иных коридорах власти. А тут еще внебюджетные фонды, которые в некоторых субъектах превышают сам бюджет, эмиссии субфедеральных ценных бумаг, обширные приложения к двусторонним договорам между федерацией и субъектом, где речь идет в основном про чисто хозяйственные и финансовые дела... Скороговоркой тут не отделаешься, и в рамках данной книги обсуждение всего спектра этой проблематики невозможно.

Хотелось бы, однако, привлечь внимание к некоторым деталям, которые могут показаться несущественными, но на деле рождают в нашем бюджетном федерализме большую сумятицу.

Дело в следующем. За годы реформ бюджетные возможности регионов выросли кардинально. Достаточно сказать, что в восьмидесятых годах консолидированный российский бюджет распределялся между федерацией и регионами в соотношении примерно 60:40, а ныне это соотношение составляет 45:55, то есть складывалось в пользу федерации, а теперь в пользу субъектов. К этому нужно добавить, что из федерального бюджета около 13-15% идет в виде трансфертов в бюджеты субъектов, притом идет безо всяких условий, и власти субъектов вольны тратить эти средства по своему усмотрению. Подобная доля трансфертов - одна из самых высоких в мире. Уже одно это как нельзя лучше опровергает расхожее мнение о том, будто российское правительство не располагает региональной политикой.

Казалось бы, налицо торжество федерализма.

Однако в структуре межбюджетных отношений в России есть несколько особенностей, которые способны обескуражить любого западного федералиста - настолько они унитаристские по своему существу. Начать хотя бы с того, что до недавнего времени все комитеты и управления региональных администраций, связанные с исполнением бюджета субъекта федерации, были подчинены Министерству финансов РФ и получали зарплату из Москвы. Организационно они подчинялись губернатору, однако если его распоряжения входили в противоречие с каким-нибудь инструктивным письмом российского Минфина, то - тем хуже было для таких распоряжений.

Эта практика тянулась со сталинских времен, когда она выражала крепость т.н. единой финансовой системы страны. В унитарных государствах это вполне оправдано. Но в государстве с конституцией федерального образца это, разумеется, нонсенс, в существование которого даже трудно поверить - настолько подобное положение нелепо. Помнится, я тоже отказывался верить этому, когда впервые услышал о такой практике, и тут же позвонил знакомому работнику администрации Амурской области. Он подозвал к телефону руководителя бюджетного комитета, и тот на мой вопрос, вправду ли его работники получают зарплату из Москвы, возмущенно ответил, что нет, конечно, не все: к пятидесяти единицам, оплачиваемым Москвой, им пришлось добавить еще двадцать из своего кошта...

Сейчас бюджетные управления переподчинены губернаторам, но равнодушие, с которым наши власти терпели подобную нелепицу в структуре государственного управления, говорит о многом, - прежде всего об очень слабой укорененности идей федерализма в сознании не только общества, но даже и представителей власти.