Российский и зарубежный конституционализм конца XVIII – 1-й четверти XIX вв. Опыт сравнительно-исторического анализа. Часть 2

Наместничества делились на губернии, а те – на уезды, округа и селения. Правовой статус органов местного управления этих уровней определялся в Отделении V «О губернском начальстве» (ст. 63–71) и Отделении VI «Об уездных, окружных и городских начальствах» (ст. 72–77).

Отделение 5 начинается с очень важной ст. 63, провозглашавшей совершенно новый для России принцип отделения судебной власти от исполнительной («закон постановляет за неизменное и непоколебимое правило, чтобы управительная и судебная части были разделены, и действия оных, яко несовместимые, ни в коем случае не сливались»). Исключение составляли судебная полиция, возложенная на городские полицейские управы и уездные правительства (нижние земские суды) и занимавшиеся следственными мероприятиями, а также обыкновенная городская и сельская полиция (ст. 64).

Структура губернского управления в целом напоминает структуру управления наместничествами. Главой губернии является губернатор, назначаемый Императором и находящийся в двойном подчинении: непосредственно его деятельность контролируется Наместником, опосредованно – Комитетом министров. В осуществлении власти губернатору содействует Общее собрание губернского начальства, состоящее из двух отделений – управительного (или губернского правления) во главе с гражданским губернатором, и казённой палаты во главе с вице-губернатором (ст. 65–67). Каждое из этих отделений делится на экспедиции, отвечающие за конкретную отрасль управления в губернии. Общее собрание должно было рассматривать наиболее важные вопросы (их круг предполагалось установить в специальном законе), а также отменять все решения нижестоящих чиновников, если те противоречат законам. Кроме того, губернатор как председатель Общего собрания мог обратиться к Наместнику в Правительном Совете наместничества об удалении с должности чиновника, оказавшегося виновным в нарушении законов (ст. 69). Как и в случае с Госсоветом и наместническими советами, члены Общего собрания губернского начальства имели только право совещательного голоса, все решения принимались единолично губернатором (ст. 70). Но с другой стороны, такое решение должно было предварительно рассматриваться в Общем собрании, т. е. принцип единоначалия всё-таки ограничивался. Как и на вышестоящих уровнях, на уровне губернии также вводился принцип контрассигнатуры. Руководитель экспедиции был обязан скрепить своей подписью решения Общего собрания, касающиеся его ведомства. Если он был не согласен с ним, то должен был записать своё мнение в специальный протокол, тем самым, освобождая себя от ответственности (ст. 71).

Сочетание принципа единоначалия с принципом совещательности при принятии решений прослеживается и на уровне уезда. Уездное земское правление (или нижний земский суд) состоит из земского уездного исправника и определённого числа заседателей (ст. 72). Правда, по терминологии здесь прослеживается некоторая путаница. Орган исполнительной власти вдруг именуется судом! Тем самым вроде бы нарушаются положения «прогрессивной» статьи 63 об отделении исполнительной власти от судебной. Но на наш взгляд, особого противоречия здесь нет. Авторы Грамоты просто использовали уже давно существовавшие институты уездного управления из Положения о губернском устройстве 1775 г. Терминология устоялась, население к ней привыкло – так зачем её менять? Поэтому, судя по всему, нижний земский суд по Уставной Грамоте – это суд только по названию, а на деле он должен был стать органом только исполнительной власти. Компетенция уездных органов управления должна была быть определена в специальном законе («наказе») (ст. 73).

Уезды должны были делиться на округа в зависимости от размера территории и количества населения. Во главе округа находился окружной исправник, (ключ-войт), его заместитель и совещательный орган при них из выборных «сотников и десятских» от селений (ст. 74), которые являлись низовым звеном исполнительной власти. Во главе их должны были находиться староста и некие «выборные» (ст. 75), компетенцию которых предполагалось определить также в специальном законе.