Рождение государства. Московская Русь XV–XVI веков

В первой половине XVI века в Российском государстве сохранялась архаичная система местного управления, унаследованная от Московского княжества и носившая явно патримониальный (вотчинный) характер. Суть ее заключалась в том, что должности наместников (в городах) и волостелей (в сельской местности) распределялись в качестве кормлений, т. е. материальных вознаграждений за службу среди членов государева двора — замкнутой столичной корпорации служилых людей. Население обязано было содержать кормленщиков, доставляя им «корм» (деньгами или натуральными продуктами) в установленные сроки, а те осуществляли на вверенной им территории судебно-административные функции. Кормленщики рассматривали предоставляемые им время от времени управленческие должности как свое законное право и источник дохода. Кроме того, отправляясь на военную службу, они поручали отправление судебных и административных обязанностей своим тиунам (холопам). Все это создавало богатую почву для злоупотреблений, а какой-то системы надзора за деятельностью наместников и волостелей не было. Недовольным жителям оставалось жаловаться великому князю, но в период малолетства Ивана IV этот канал обратной связи, по сути, не действовал.

Как бы поступил радикальный реформатор, вроде Петра Великого, с неэффективным институтом, вызывавшим к тому же многочисленные нарекания со стороны населения? Скорее всего, упразднил бы его одним росчерком пера и создал бы что-то взамен, причем, возможно, по иностранному образцу. Но правители XVI века мыслили и действовали по-другому, предпочитая, так сказать, «рубить хвост по частям».

Губные грамоты изъяли из юрисдикции наместников и волостелей только одну категорию дел — о разбоях. Все остальные преступления оставались подсудны кормленщикам, что и было подтверждено царским Судебником (ст. 60). Но теперь в дополнение к кормленщикам в систему местного управления был введен новый элемент — губные старосты (это название закрепилось к концу 1540-х годов), избираемые из числа уездных детей боярских. Вот как самая ранняя из дошедших до нас губных грамот (Белозерская, датированная октябрем 1539 года) описывает процедуру выборов:

И вы бы, меж собя свестясь все заодин, учинили собе в тех своих волостях в головах детей боярских в волости человекы три или четыре, которые бы грамоте умели и которые пригожи, да с ними старост и десятцких и лутчих людей крестьян человек пять или шесть, да промеж бы есте собя, в станех и в волостях, лихих людей розбойников сами обыскивали по нашему крестному целованью въправду без хитрости <…>

И вы бы, сговорившись все между собой, поставили в тех своих волостях в головах детей боярских: в [каждой] волости человека три или четыре, которые были бы грамотными и годными, да с ними старост и десятских и лучших людей-крестьян человек пять или шесть, да у себя в станах и волостях лихих людей-разбойников сами бы разыскивали по нашему крестному целованию, по правде, без хитрости <…>

Характерно, что жалованья выборным головам и их помощникам не полагалось, зато за нерадение в розыске разбойников или попытку им «норовити» грамота от имени великого князя грозила старостам суровыми карами и взысканием с них стоимости исков пострадавших от разбойников людей «без суда вдвое». Опись конфискованного у разбойников имущества, а также списки избранных старост и «лучших людей» по волостям надлежало присылать в Москву — «к боярам, которым разбойные дела приказаны» (а позднее — в Разбойную избу). Так элементы выборного местного самоуправления встраивались в формирующуюся централизованную бюрократическую систему.

Более решительно к демонтажу системы кормлений власти приступили в 1550-х годах, когда в северных, северо-западных и центральных уездах страны были упразднены должности наместников и волостелей, а судебно-административные и фискальные функции возложены на выборных — «излюбленных голов» или земских старост. Чтобы компенсировать потерянные кормленщиками в этих районах доходы, был введен специальный налог — кормленый окуп, поступавший в государеву казну, откуда деньги выплачивались затем служилым людям в виде жалованья.