Русская революция. Книга 1. Агония старого режима. 1905—1917

В средневековых княжествах северной России, политическая власть в которых принадлежала правителю в силу владения данной территорией, администрирование было разбито по отдельным областям хозяйства («путям») и организовано скорее по географическому (территориальному) принципу, а не функциональному, служа в первую очередь экономическим целям. Ответственность за определенную хозяйственную область возлагалась на княжеских слуг, которые не сотрудничали друг с другом и не представляли единого учреждения. Такая практика сохранилась в российской административной структуре и после учреждения министерств в 1802 году. Российская администрация XIX века строилась по вертикали, почти не имея боковых, горизонтальных связей, и все командные нити ее сходились в вершине, в руках монарха. Такое устройство препятствовало сотрудничеству между министерствами и тем самым установлению единой связной национальной политики, но имело то преимущество, что не позволяло чиновничеству действовать согласованно и посягать на царские самодержавные прерогативы.

За единственным исключением — министерство внутренних дел — российские министерства по структуре и деятельности весьма напоминали соответствующие учреждения на Западе. Но в отличие от Запада в России не было кабинета министров и института премьер-министра. Существовал так называемый Совет министров, куда также входили главы отдельных учреждений и назначался от случая к случаю председательствующий, однако этот орган не обладал никакой властью. Попытки ввести в России постоянно действующий кабинет, предпринимавшиеся в 60-х, а затем, снова, в 80-х годах, не увенчались успехом, поскольку двор опасался, что такой орган ослабит его власть. Сама идея кабинета или даже министерских совещаний считалась порочной. «В противоположность другим абсолютным монархиям, — писал французский наблюдатель в 80-х годах, — у русского императора никогда не было премьер-министра. Невольно или преднамеренно, чтобы сберечь и на словах и на деле неприкосновенной свою власть, они все сами себе были премьер-министрами… Тем не менее в России ощущалась нужда в однородном кабинете как средстве достижения того единства направления действия, которого так недоставало правительству… Такой совет, с официальным институтом премьерства или без него, мог бы изменить все отношения между государем и министрами, поскольку его члены, коллективно ответственные, были бы обречены неизбежно занять по отношению к императору более независимую позицию. Постепенно они стали бы себя ощущать ответственными перед обществом и общественным мнением не менее, чем перед государем, который тем самым снизошел бы до роли конституционного монарха, не ограниченный при этом официально ни конституцией, ни парламентом. В действительности такая реформа, по-видимому невозможная, была почти равносильна революции…»³¹

Это, мы видели, как раз то, что произошло в 1905 году, когда вынужденная создать единый фронт против новоявленной Думы монархия пошла на создание Совета министров во главе с председателем, который по сути во всем, кроме титула, был настоящим премьер-министром. Но и вынужденная под давлением обстоятельств пойти на такую уступку, монархия никогда не смогла примириться с этим устройством и по прошествии нескольких лет обратилась к прежней практике.

До 1905 года министры отчитывались непосредственно перед царем и от него же получали все указания: никакой выработанной единой политики не было. Это неизбежно приводило к сумятице, и царь часто отдавал несогласованные, а порой и прямо противоречивые распоряжения. При таком устройстве каждый министр старался донести до царя свои заботы и нужды, не заботясь об интересах коллег. Внешнюю политику делали по крайней мере три министерства (иностранных дел, финансов и военное), а честь отвечать за внутренние дела вечно оспаривали два министерства: внутренних дел и финансов. По сути, каждое министерство действовало по своему усмотрению, ища одобрения монарха.

«Неся ответственность только перед императором, и ответственность только личную, министры в действительности были простыми секретарями, чуть ли не личными слугами царя»³².