Русская революция. Книга 1. Агония старого режима. 1905—1917

Русские министры и их помощники (товарищи) сами были даже еще более низкого мнения о своем статусе. В их дневниках и приватных разговорах часто звучали жалобы на средневековый уклад государства, на то, что страна почитается личной вотчиной царя, а они его слугами. Обращение с ними и не допускающий возражений тон царских распоряжений были для них оскорбительны, а отсутствие практики регулярных министерских совещаний вызывало возмущение. П.А.Валуев, министр внутренних дел при Александре II, назвал русских министров «les grands domestiques», а не «les grands serviteurs de l'etat», отношение которого (то есть государства) к ним было «азиатским, полурабским, или первобытно патриархальным»³³. Именно эту ситуацию подразумевал крупный русский чиновник, говоря, что в России «есть ведомства, но нет правительства»³⁴. Такова была расплата за роскошь сохранять вотчинный уклад в новейшие времена.

В пределах своих учреждений министры пользовались огромной властью: кн. П.В.Долгоруков сравнил их с османскими пашами, правящими в своих пашалыках³⁵. В губерниях у каждого из них была своя сеть сотрудников, ответственных исключительно перед министром, а не перед губернатором³⁶. Принимать или увольнять служащих министры могли по своему усмотрению и пользовались большой свободой в распоряжении деньгами, отпущенными бюджетом их министерствам.

Управление Россией столь наглядно находилось в руках бюрократии, что степень бюрократизированности государства нередко представляется преувеличенной. Институт государственной службы был неестественно перекошен: верхушка была раздута и в Петербурге располагалось непропорционально большое число чиновников, в то время как во всей остальной империи служащих было сравнительно мало³⁷.

Такое небрежение губернской администрацией обусловливалось финансовыми затруднениями: Россия была просто не в состоянии терпеть расходы, необходимые на содержание администрации, какая требовалась для столь обширной страны при столь несовершенных средствах сообщения. Завоевав Ливонию, Петр I выяснил, что прежние хозяева, шведы, тратили на управление этой небольшой областью столько же, сколько его правительство могло положить на администрацию всей империи, а значит, надежды на то, чтобы перенять шведскую административную модель, следовало оставить³⁸. В 1763 году в Пруссии пропорционально площади ее территории было в сто раз больше чиновников, чем в России³⁹. К 1900 году соотношение административных служащих к численности населения России составляло всего лишь треть такового во Франции и половину — в Германии⁴⁰. За неимением средств в России была принята самая примитивная административная модель. В губерниях назначались губернаторы, наделенные широкими полномочиями и достаточной самостоятельностью в принятии решений, а помогать им поддерживать порядок были предназначены военные гарнизоны, рассеянные по всей территории государства. Были кроме того на местах незначительные полицейские и жандармские силы и чиновники таких учреждений, как министерство финансов, юстиции и военное министерство. Но по сути деревня управлялась самостоятельно посредством сельских общин, несущих коллективную ответственность за сбор податей и призыв рекрутов, и волостей, исполнявших простейшие судебные и административные функции. И все это не требовало от казны никаких затрат.

Это, однако, означало, что власть имперского правительства распространялась на практике лишь на 89 губернских городов, где располагались губернаторы со своим штатом: за этой чертой зиял административный вакуум. Ни в уездах, на которые дробились губернии, ни в волостях, основных сельских административных единицах, не было постоянных представителей центрального правительства, они появлялись лишь эпизодически, наездами, с какой-либо определенной миссией — чаще всего для сбора недоимок, — исполнив которую, вновь исчезали. Волость же представляла собой не территориальную, а социальную общность, поскольку объединяла в себе только крестьян, а не представителей других сословий, проживающих на этой территории. Некоторые интеллигенты и чиновники, сознавая ненормальность такого устройства, требовали от правительства учреждения в качестве первичной административной единицы всесословной волости, но к их советам не прислушивались, так как правительство предпочитало сохранить крестьянскую обособленность и самоуправление.

По словам одного весьма искушенного чиновника, в России не было «общей объединяющей власти, сравнимой с немецким ландратом или французскими супрефектурами, способными координировать политику в интересах центральной власти».