С древнейших времен до создания Германской империи

Степень приближения к французскому образцу была различной в разных государствах Рейнского союза. Только в Вестфалии французская государственно-правовая система была воплощена с наибольшей полнотой. Здесь, кроме министерств, были учреждены префектуры и супрефектуры, был принят «Кодекс Наполеона» и соответствующая судебная система. Во всех других государствах Рейнского союза реформы осуществлялись более медленно и не всегда с той же полнотой. Однако повсеместно уничтожались сословно-корпоративные привилегии, провозглашалось равенство перед законом, безопасность личности и неприкосновенность собственности.

В понимании юристов-реформаторов Рейнского союза гражданские права могли быть обеспечены через права политические, следовательно, государства должны были обрести конституции. Но выработка текстов конституций затягивалась. Только под давлением Наполеона в Вестфалии в 1807 г. была принята конституция, проект которой был составлен в Париже. С нее затем была скопирована баварская конституция (1808). Однако созданные представительные органы оказались бездейственными. Главная причина этого крылась в структуре германского общества — в относительной слабости буржуазии, т. е. той социальной группы, которая и была в наибольшей степени заинтересована в экономической и социально-политической модернизации.

Дворянские по своему составу представительные собрания отказывались от проведения реформ. Например, Вестфальское собрание, которое созывалось всего дважды, дважды же отклоняло закон об отмене налоговых привилегий.

Если учесть еще и ограниченность компетенции представительных органов, высокий имущественный ценз и двустепенность выборов, а также большие возможности монархов оказывать влияние на результаты выборов, то понятной становится характеристика конституционализма в государствах Рейнского союза как «внешнего» или как «украшения» бюрократического государственного устройства. Тем не менее южно- и западногерманские государства в начале XIX в. приобрели конституционный опыт. В текстах конституций имелись элементы, которые определяли будущее конституционное развитие этих государств.

Реформы в Пруссии были ответом на французскую революцию и наполеоновский вызов. В отличие от государств Рейнского союза, где модернизация осуществлялась «с Наполеоном», в Пруссии она была направлена «против Наполеона», носила «оборонительный» характер. Прусские реформаторы (Штейн и Гарденберг) в своей деятельности исходили из иных принципов. Модернизацию должно осуществлять само правительство. По выражению Гарденберга, в Пруссии должна произойти «революция в хорошем смысле», что понималось как революция «сверху». В политических реформах следует ориентироваться не на французский и английский образцы, а на прусскую государственную традицию, на государственные идеалы времен Просвещенного абсолютизма. Поэтому из французской системы были заимствованы только те элементы, которые уже продемонстрировали высокую эффективность. Таким образом, в основе прусских политических реформ лежало стремление путем синтеза традиции и прогресса устранить наиболее устаревшие элементы абсолютизма.

Особенностью прусских реформ был их «освободительный» характер. Самообновление Пруссии было продиктовано необходимостью ее возрождения. В отличие от реформ государств Рейнского союза, реформы в Пруссии были окрашены в патриотические тона.

Важным направлением деятельности правительства Штейна стала реформа административной системы. Правительственный аппарат был упрощен: создано пять министерств, объединенных в совет министров, подотчетный непосредственно королю.

Наиболее значительная административная реформа Штейна — реформа городского самоуправления. По замыслу главы правительства, городское самоуправление должно было стать частью государственной административной системы и одновременно противовесом бюрократии. По закону 1808 г. жителями городов избирались городские собрания, которые самостоятельно решали свои внутренние дела. Собрания избирали магистраты — исполнительные коллегиальные органы. Закон вводил высокий имущественный ценз, что ограничивало число избирателей до 6—8 % населения городов. Подавляющее число депутатов городских собраний были предпринимателями и коммерсантами. Таким образом, в городах сложились условия для участия буржуазии в управлении.

В Пруссии была сделана попытка создания представительной системы. В отношении прусских реформаторов к идее представительства наиболее отчетливо просматривается компромиссный характер реформ. Штейн отказывался использовать само понятие «представительство» и заменил его «депутатством». Его представления о политическом участии граждан исходили из сословного разделения общества, поэтому он был против избрания в качестве депутатов представителей других сословий (не совпадающих с сословной принадлежностью избирателей). Компромисс между сословным и представительным принципом проявлялся в том, что сословное деление было модифицировано и избирательные права расширены.