Самодержавие и конституция

Некоторые статьи бюджета не утверждались императором. Это кредиты на содержание императорской семьи (если они не превышали суммы, установленной в бюджете 1906 года: 27,5 млн рублей в год), выплаты по внешним долгам России (380 млн рублей на 1907 год) и 10 млн рублей на экстренные расходы. Следовательно, около 400 млн рублей (или около 1/6 бюджета) не проходили через Думу.

Наибольшие ограничения были связаны с так называемыми «титулами» или «бронированными расходами». Иными словами, нельзя было сокращать расходы по уже принятым законам при утверждении бюджета. По подсчетам А. И. Шингарева, в росписи на 1908 год такие расходы составляли 47 % бюджета[10]. Тем не менее эта норма многим правоведам и администраторам казалась вполне оправданной. В частности, В. Н. Коковцов объяснял, что «в сметы, а следовательно, и в роспись можно вносить только такие расходы, которые оправдаются ранее изданным законом. Вот коренное положение правильного сметного распорядка. Нет закона – нет расхода. Если бы сметные правила допускали возможность иного составления смет, при котором был бы полный произвол, то каждый мог бы вносить в смету все то, что ему угодно. Отсюда легко себе представить, как был бы затруднен самый процесс не только составления, но и самого рассмотрения смет».

Подобные нормы имели место и в странах Западной Европы. Так, в Англии существовал так называемый консолидированный фонд, параметры которого не могли быть пересмотрены депутатами. Речь шла о 20 % расходов и 60 % доходов. В Нидерландах консолидированная часть бюджета утверждалась каждые десять лет. В Германии рейхстаг не рассматривал военные расходы. В Японии существовала норма о бронированных статьях бюджета. Во Франции такой нормы не было, но на практике она неуклонно соблюдалась. Это объяснялось сугубо практически: общество должно быть уверено в прогнозируемости государственных расходов.

Проблема заключалась в том, что в России бронировались расходы, которые обуславливались законами многолетней давности, о которых даже никто и не помнил. В некоторых случаях они давно утратили силу, но финансирование по ним не было закрыто. Со всем этим должна была разбираться бюджетная комиссия Государственной думы. По словам ее председателя М. М. Алексеенко, «во многих случаях оказалось, что есть такие законоположения между прочими Высочайшими повелениями, которые не только не были обнародованы, но даже не были напечатаны. И вот, между прочим, по одному из министерств нам был представлен уже во второй год нашей работы целый тюк таких законоположений, отбитых на ремингтоне, числом около 400». Иными словами, утверждению бюджета мешала архаичная структура всего финансового хозяйства России. 21 августа 1917 года на допросе Чрезвычайной следственной комиссии Шингарев объяснял, что «по Министерству внутренних дел… сборник легальных титулов достиг 1000 страниц, причем он начинается указом Петра I в 1723 году по поводу какой-то Рижской богадельни, а именно по поводу расхода в несколько десятков ефимок. Это показывает, с какой археологией мы имели дело». Шингарев вспомнил, что организация ясачного сбора с народов Сибири основывалась лишь на одной фразе в указе Елизаветы Петровны, которую долго искали правительственные чиновники. Принадлежность алтайских угодий к удельным (то есть царской семьи) землям подтверждалась купчей середины XVIII века. Ее оригинал долго не могли найти, оказалось, что он хранился в Барнауле. В смете Главного управления землеустройства и земледелия был обозначен кредит в 250 тысяч рублей на «известные Его Величеству надобности». Многие Высочайшие повеления, в соответствии с которыми проводились расходы, были не опубликованы, некоторые имели секретный характер. Депутаты пытались во все это вникать, встречая сопротивление со стороны правительства. В. Н. Коковцов вспоминал, что, представляя в Думу проект бюджета, он прислал туда и пять томов Высочайших повелений и выписок из законов, в соответствии с которыми назначались ассигнования, не подлежавшие сокращению.

Сметы различных ведомств были бронированы в разной степени. Так, смета Синода на 1908 год была забронирована на 99 %; Военного министерства – на 87 % (впоследствии значительно ниже, так как «предельный бюджет военного ведомства заканчивал свое действие как раз в 1908 году), МВД – на 81 %, МИД – на 81 %, Министерства народного просвещения – на 77 %, Министерства юстиции – на 63 %, Государственного контроля – на 56 %, Главного управления землеустройства и земледелия – на 35 %, Министерства торговли и промышленности – на 30 %, Министерства финансов – на 18 %, Морского министерства – на 8 %, Министерства путей сообщения – на 1 %.