Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке

Гувер обвинил административную систему Японии в семи смертных грехах: чрезмерное количество административных служащих, неэффективность, плохая дисциплина, низкая квалификация, недостоверная оценка нанятых работников и неправильное их использование, классификация, основанная в большей степени на классе гражданской службы, а не на обязанностях и функциях, и экзамены, где проверяются скорее общие, чем специализированные знания. Неудивительно, что в основном его рекомендации сводились к следующему: стандартного типа договор, условия которого зависят от результатов конкурсных испытаний, «научная» организация труда, сетка заработной платы, оценки эффективности плюс создание авторитета независимой гражданской службы. Как же все это было увязано с феодализмом? Американскую схему, исторически предназначенную для избавления от прогнивших систем, собирались применить в стране, где такой системы не было. Мне иногда приходило в голову, что если бы эту миссию отправили вместо Японии за Полярный круг, она бы предложила бы эти же самые рекомендации эскимосам, тюленям и чайкам.

Трудно сказать, что впечатляло больше, — невежество миссии Гувера, проявленное при в оценке местных условий или ее высокомерие. Если оглянуться назад, японские административные структуры в 1946 году во многих отношениях были более элитными, компетентными и защищенными от требований политического протекционизма, чем их американские аналоги того времени. Реформы, проведенные Соединенными Штатами, не смогли затронуть ничего, кроме самой верхушки тогдашнего чиновничьего аппарата, не коснувшись механизма, который за очень короткий период времени развился в мощные государственные структуры, такие как Министерство финансов и Министерство международной торговли и промышленности, которые изрядно досадили американцам в последующие десятилетия в ходе торговых войн.

Местная специфика требовала выработки широкого разнообразия советов, толковых административных практик, которые не ограничились бы перемещением административной силы из одного общества в другое под руководством администраторов из развитого мира, читающих лекции своим менее знающим коллегам о том, как и что нужно делать в их стране или в мистической «Дании». Общее знание зарубежных административных практик следует сочетать с глубоким пониманием местных сложностей, возможностей, привычек, норм и условий. Следовательно, решения, принятые администрацией или в организациях, должны внедряться не просто посредством оплачиваемой деятельности местных чиновников, руководящими местными учреждениями, но и силами самой этой администрации или организаций. Восточно-азиатские реформаторы быстро разобрались в сути, где имеется сильное управление, и переняли некоторые приемы, но существенно изменили их так, чтобы заставить работать на свои общества. И, разумеется, добились успешного развития, потому что не позволили иностранным донорам насадить в их странах такие институты, которые вытеснили бы институты местные.

Если мы действительно хотим увеличить институционную способность слаборазвитых стран, нам придется изменить метафору, где описывается, на что нам надо надеяться. Мы приходим в страну не с балками, камнями, подъемными кранами и чертежами конструкции, готовые нанять местное население с тем, чтобы оно помогло нам построить фабрику, которую мы спроектировали. Вместо этого следует прийти с ресурсами, побуждающими местное население построить собственную фабрику, и помочь ему составить план, как самостоятельно ее построить и эксплуатировать. Каждый шаг технической помощи, уничтожающий такую же способность местного общества, можно рассматривать как обоюдоострый клинок, и относиться к нему нужно с большой осторожностью. Кроме всего прочего, внешняя помощь должна избегать соблазна ускорить процесс, начав управлять фабрикой.