Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке

На практике при этом получается, что внешним участникам такого строительства, желающим наращивать административную силу — будь то международные финансовые институты, двусторонние доноры или неправительственные организации, — лучше всего оптимально осуществлять прямые вливания в правительственные органы в странах-клиентах, тем самым обеспечивая стабильность. Они не должны ставить жестких условий использования вливаемых ресурсов, но настаивать на строгих стандартах отчетности касательно определенного рода результатах. Эта политика подразумевает подобие дисциплины, которой успешно действующие рынки требуют от фирм: рынки не интересуются, как организована фирма — как партнер или как общественная акционерная финансовая компания, централизованная или децентрализованная, являются ли ее первичные подразделения географическими или функциональными, — лишь бы она делала деньги. Таков в значительной степени подход, связанные с программой Соединенных Штатов «Соревновательный счет тысячелетия», по которой будут даваться гранты соразмерно объему деятельности.

В соответствии с этой концепцией, требование должно исходить от кандидатов на получение гранта, а распределение и использование фондов следует освобождать от внешнего управления на микроуровне в той мере, в какой они будут приносить измеримые результаты.

Такой подход к построению сильного учреждения будет работать, только если доноры терпеливы и не требуют, чтобы фабрика производила товары в короткий срок. Как я заметил в главе 1-й, существует конфликт целей доноров: это конфликт между построением успешно функционирующей организации и обеспечением тех, кто осуществляет это построение учреждений, служб, которые должны произвести жизнеспособную систему. В конечном итоге и те, и другие хотят, чтобы «фабрика» работала в полную силу, но можно усомниться, должны ли местные люди управлять «фабрикой» в интересах местных нужд.

Трудно быть оптимистом в вопросе о том, хватит ли вообще донорам терпения, чтобы сосредоточиться на построении мощного здания за счет действующих служб обеспечения, поскольку их представители обычно требуют явных результатов.

[Однако известен прецедент, позволяющий предположить, что такой подход возможен. В Вашингтоне существует квазиправительственная организация под названием Федеральный благотворительный фонд поддержки демократии (NED), созданный в 1970-х годах в помощь распространению демократии во всем мире. NED имеет очень скромный, по стандартам Вашингтона, годовой бюджет порядка 30 миллионов долларов (фискальный год 2002), часть которого распределяет непосредственно, а другую часть размещает в четырех смежных организациях, связанных с Демократической партией, Республиканской партией, Торговой палатой Соединенных Штатов и AFL-CIO. (Эти организации — Национальный демократический институт, Международный республиканский институт, Центр международного частного предпринимательства и Центр трудовой солидарности.) Модель помощи со стороны NED очень отличается от его более крупной и наиболее полномочной версии — USAID. NED и его 4 американских центра выдачи грантов распределяют деньги небольшими суммами в пределах от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч долларов прямо по крупным подразделениям зарубежных политических партий, неправительственных организаций, женских организаций, трудовых союзов, коммерческих организаций и других структур гражданского общества, которые обращаются к нему в поисках финансирования каких-либо специфических задач. Сам NED и его грантовые подразделения практически ничего не предпринимают; администрация занимается исключительно проверкой грантовых подразделений и стремится поддерживать в них дисциплину отчетности за осуществление задач, которые они должны решать. Эта модель распределения резко отличается от модели USAID и от моделей других международных агентств помощи, которые распределяют деньги соответственно более крупным проектам, часто насчитывающим сотни миллионов долларов, и создают большие инфраструктуры помощи внутри отдельных стран. USAID имеет плохую репутацию, так как потратил большие суммы на руководство и на сотрудников, занимающихся заключением контрактов — большинство их фирм базируется в США, и непосредственно в группы стран-клиентов поступает относительно малая помощь.

NED ни в коей мере не является совершенной моделью для масштабного строительства: спектр возложенных на него поручений слишком широк, а ресурсы чересчур малы, чтобы неограниченно вкладывать их в осуществление своей основной миссии. Его внимание в любом случае сосредоточено в большей степени на развитии политических партий и гражданского общества, чем на правительственных организаций, но он предлагает несколько основных принципов: локальные группы отвечают за планирование и осуществление своих проектов от начала до конца и получают ресурсы напрямую, не отвергая контроль со стороны внешнего фонда].