Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации

«Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»¹².

Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.

Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.

Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)¹³; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению¹⁴.

1.5. Достоинства и недостатки приказной системы

Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.

С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов – достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»¹⁵.

В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц – челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы – публичные или частные – будут поставлены во главу угла.

1.6. Значение приказной системы

За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе – А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами – и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»¹⁶.

2. Коллежская система

2.1. Понятие коллегии

Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.

Петр I Великий определял коллегии как «собрание многих персон (вместо Приказов), в которых Президенты или Председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели», поскольку «в Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»¹⁷.

Другими словами, разница между приказами и коллегиями заключалась в порядке разрешения дел – единоличном в случае первых и коллегиальном в случае вторых.

2.2. Оформление коллежской системы

К началу XVIII в. приказное устройство не утратило своих достоинств. Однако оно олицетворяло собой то, что было ненавистно Петру Алексеевичу: беспорядочность и безотчетность, закрытость и кулуарность, неопределенность и случайность, таинственность и иррациональность, а главное – старую Россию и старую Москву. Дни приказов были сочтены.

В 1699 г. царь учредил Бурмистерскую палату (с 1700 г. – Ратушу) – орган, пришедший на смену «разным приказам»¹⁸ и основанный на коллегиальных началах.

В 1708 г. Петр инициировал губернскую реформу, в ходе которой «большинство приказов были или упразднены, или переведены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреждений»¹⁹.

В 1717–1721 гг. была проведена коллежская реформа. Она развивалась по двум направлениям – ликвидации оставшихся приказов²⁰ и инкорпорации нового промежуточного звена между высшей и местной властью – коллегий.

2.3. Сущность коллежской системы

Коллегии представляли собой синтез нескольких институтов – порядка делопроизводства, законности принятых решений и коллегиальности. Охарактеризуем каждый из них.