Социология. Учебник

Исторически сложилось так, что бюрократии обычно возникали в процессе развития национальных государств, когда царил мир и увеличивалась потребность в достижении социального порядка. Это не означает, что бюрократия лишь современное проявление. Хотя в наше время эта тенденция нашла более широкое распространение, чем когда-либо в прошлом, бюрократии существовали в Древнем Египте и Китае, в Римской империи и других странах. В Римской империи, в период так называемого римского мира (pax romana), двести лет не было войн с соседями. Это было время повсеместного экономического процветания, сложной системы военной администрации, контроля землевладельцев над сельскохозяйственным производством (Антонио, 1979), другими словами — бюрократии.

В XVIII и XIX вв. в период промышленной революции бюрократическое управление стало распространяться на Западе. Создание новых производств требовало более сложных методов получения и применения сырьевых ресурсов, капиталовложений и более рационального использования рабочей силы. Формы правления стали сложнее в связи с налогообложением и усилением контроля.

Бюрократия порождает бюрократию. Одна из причин — стремление раздробить задачу на ряд более мелких. Усиление специализации в любой деятельности предъявляет строгие требования к уровню квалификации работников. Как они приобретают квалификацию? Поступают в школы, академии, колледжи и университеты, которые сами по себе тоже являются бюрократиями. Кроме того, организации часто становятся настолько крупными, что превращаются в монополии. Более мелкие фирмы не способны конкурировать с ними. Каким образом общество реагирует на этот процесс? Оказывая поддержку свободной конкуренции, правительство создает контролирующие органы, которые обычно становятся бюрократиями. Мы поступаем в том же духе; когда промышленные отходы загрязняют окружающую среду, создаем специальные органы по защите среды. Когда совершенствуется техническая оснащенность вооруженных сил, увеличиваем число военных специалистов и формируем новые бюрократии. По-видимому, расширению бюрократии нет пределов.

ПОЧЕМУ БЮРОКРАТИЯ?

Слово «бюрократия» обычно употребляется в негативном смысле. Она ассоциируется с чиновниками, заполняющими десятки ненужных бланков, и клиентами, томящимися в бесконечно длинных очередях только для того, чтобы в ответ на их просьбу им заявили, что просьбу нельзя удовлетворить в соответствии с существующими правилами, и люди будут вынуждены снова стоять в очереди к очередному чиновнику. Но существуют другие, более позитивные аспекты бюрократической организации, благодаря которым она играет такую важную роль в современном обществе[7].

Продуктивность

Бюрократия способствует переходу от неспециализированного труда, когда один работник мог выполнять множество различных заданий, к труду специализированному, при котором каждый работник решает свою определенную задачу. Вебер сравнил этот сдвиг с переходом от ручного к механизированному производству. Бюрократия смогла обеспечить небывалый уровень четкости, скорости, непрерывности и производительности труда. Вебер сделал вывод, что бюрократия получила распространение главным образом потому, что «она всегда отличалась чисто техническим превосходством по сравнению с любой другой формой организации» (1946. С. 214). Поскольку широко распространенное представление о бюрократии ассоциируется с неэффективностью, вызванной бумажной волокитой, утверждение Вебера кажется странным. Мы рассмотрим вопрос о неэффективности бюрократии в других разделах этой главы. Здесь же мы сосредоточимся на анализе концепции Вебера, считающего бюрократию идеальной формой организации, деятельность которой может успешно осуществляться на основе определенных правил или, говоря словами Вебера, «без учета человеческого фактора».

В самом деле, кто станет отрицать, что обувная фабрика может производить больше продукции, используя при этом меньше сырья, чем сапожник, работающий вручную? Кто стал бы отрицать, что современная система почтовой коммуникации (даже несмотря на известные недостатки) значительно эффективнее, чем почтовый поезд или небольшая сеть маршрутов почтовых карет? Точно определяя объем труда каждого работника, бюрократия наносит сокрушительный удар по неразберихе. Можно быть уверенным, что сотрудники бюрократического аппарата проконтролируют выполнение намеченных дел более или менее в срок, будь то выпуск деталей или обработка документов. Эта высокая степень надежности дает возможность координировать более широкие сферы деятельности. Таким образом, значительное повышение продуктивности труда является одной из причин господства бюрократии.

Власть