Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

Из этих должностных лиц необходимо выделить нескольких, тех, компетенция которых выходила за рамки какой-либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это – генерал-прокурор, управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга П. А. Пален (в течение краткого промежутка времени).

Генерал-прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством – управление внутренними делами, юстицией и частично финансами, (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I снова возвратилось к генерал-прокурору)¹²³.

Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору¹²⁴.

Помимо этого, от воли генерал-прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат¹²⁵.

К концу XVIII в. генерал-прокурор, по сути, стал своеобразным первым министром или первенствующим сановником Российской империи – основной фигурой высшего государственного управления после императора.

Фактическая компетенция управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярии, (только фактическая, так как деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии в 1797–1808 гг. не была юридически регламентирована), определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам.

В то же время ряд особых полномочий Военно-походной е.и.в. канцелярии во время отсутствия императора в столице – прием прошений «приносимых на высочайшее имя», управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем «ведомствам» государственного управления и доведение повелений императора по этим «ведомствам»¹²⁶; выходили за рамки только военно-сухопутного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно-походной е.и.в. канцелярией полномочиями близкими к высшему государственному управлению. (Впрочем, в очень ограниченном объеме и в основном в царствование Павла I).

Военный губернатор Санкт-Петербурга граф П. А. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII – начала XIX в., только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт-Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления.

Это объяснялось, с одной стороны, сосредоточением в руках П. А. Палена различных по своему характеру должностей: управляющего гражданской частью в Эстляндской, Курляндской и Лифляндской губерниях (с 26 сентября 1800 г.), военного губернатора Санкт-Петербурга (с 28 июля 1798 г. по 12 августа 1800 г. и с 21 октября 1800 г. по 17 июня 1801 г.), главного директора почт (с 18 февраля по 13 марта 1801 г.), первоприсутствующего в Коллегии иностранных дел (с 27 февраля 1801 г.), члена Совета при высочайшем дворе (с 27 февраля 1801 г.)¹²⁷; а с др. стороны и в главной мере, тем обстоятельством, что после отставки графа Ф. В. Растопчина, последовавшей 20 февраля 1801 г.¹²⁸, П. А. Пален стал главным доверенным должностным лицом императора Павла I.

Определяющая роль, которую сыграл П. А. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., позволила ему сохранить на определенное время свое лидирующее положение и при Александре I, и даже укрепить его – 3 июня 1801 г. к веренице должностей П. А. Палена добавилась должность управляющего гражданской частью Санкт-Петербургской губернии, ставшая последней в его политической карьере¹²⁹.

В этой связи не случайным фактом является то, что в послании от 19 июня 1801 г. (1 июля 1801 г.) австрийского дипломатического агента (секретаря австрийского посольства) Локателли к исполняющему обязанности канцлера Траутмансдорфу, граф Пален назван самой могущественной особой в империи и самым влиятельным лицом во всех внутренних и внешних делах¹³⁰.

К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным усложнением труда по управлению государством.

Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти.

Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи – Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал-прокурор и узкий круг должностных лиц приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода¹³¹, нуждались в реформировании.

Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации.