Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект

При этом, насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти – специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления.

В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи.

Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения, (т. е. статуса коллегии для XVIII – начала XIX в.), у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления.

Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII в. не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в ХIХ–ХХ вв., т. е. положение даже коллегий не было однозначным и отличалось различиями в объеме властных полномочий. (Не случайным в этой связи, является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или «государственных» коллегий – Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел, как наиболее авторитетных в государственном управлении).

Тем более, что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления местным учреждениям государственного управления и повлекшей к ликвидации большей части коллегий, (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и Медицинской коллегии). А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц-коллегии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций¹³² и Герольдии¹³³).

Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий по меркам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления.

При этом, ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или «ведомство» Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.), несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.), учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы позапрошлой по отношению к коллежской системе управления – дворцово-вотчинной системы управления¹³⁴.

Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус «на равне… с коллегиями», на территории каждой конкретной губернии¹³⁵. Тем самым, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии, (т. е. губернские правления) в количестве 41-ой¹³⁶, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждении государственного управления.

Простое перечисление общего количества всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления¹³⁷, по четырем их основным группам – 9 коллегий¹³⁸, 2 учреждения, имевших статус коллегии¹³⁹, около 16 коллежских учреждений¹⁴⁰, около 10 учреждений придворного управления¹⁴¹; позволяет сделать вывод о явном кризисе управления в системе центрального государственного управления¹⁴², связанным с отсутствием четкого состава и сильным перегрузом этой системы второстепенными элементами.

Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента ее составляющего.