Государство, со своей стороны, организацией административной власти никоим образом не может содействовать продолжению существования римских городов. Графства, составлявшие административные округа империи, были без главных городов, как сама империя была без столицы. Графы, которым вверялся надзор за округами, не жили в каком-либо определенном пункте. Они постоянно ездили по своим округам, чтобы председательствовать в судебных собраниях, собирать налоги и ополчения. Центром их администрации было не их местожительство, а их личность. Вот почему мало имело значения, имели ли они или нет свое пристанище в городах. Принадлежа к крупным собственникам страны, они привыкли жить в своих имениях. Их замки, как palatia императоров, обыкновенно лежали в деревенских округах[49]
.Наоборот, неподвижность, которую церковная дисциплина налагала на епископа, постоянно удерживала его в городе, где была кафедра его диоцеза. Хотя города утратили свои функции в гражданской администрации, однако они продолжали служить центром церковного управления. Каждый диоцез состоял из территории около города, имевшего кафедру епископа и находившегося в постоянном общении с диоцезом. Перемена в значении слова civitas с начала IX века бросает интересный свет на этот вопрос. Оно стало синонимом со словом „епископство" и епископский город. Слова „civitas Parisiensis" обозначали диоцез Парижа, где жил епископ. Таким образом, под этим двойным смыслом хранилась память об античной муниципальной системе, усвоенной церковью для своих собственных целей.
Если кратко выразить все это, то можно сказать: то, что случилось в обедневших и лишившихся населения городах Каролингской эпохи, параллельно вполне тому, что, на гораздо более важной сцене, случилось с самим Римом, когда, в течение IV века, этот вечный город перестал быть столицей мира. Покидая его для Равенны, а потом для Константинополя, императоры предоставили его папе. Перестав играть роль в государственном управлении, Рим продолжал ее играть в церковном.
Это особенно относится к северной Европе. В южной Франции и Италии, где римские муниципальные организации не исчезли вполне, графы обычно жили в городах.
Город императоров стал городом понтифексов. Его исторический престиж возвеличил престиж преемника св. Петра. Покинутый, он казался значительнее; в то же время он стад могущественнее. Люди теперь знали только его; при отсутствии старых правителей, люди теперь повиновались только ему. Продолжая пребывать в Риме, папа сделал его своим Римом, как всякий епископ делал своим город, где он жил.
В последнюю пору поздней империи и даже в Меровингскую эпоху, власть епископов над городским населением последовательно вырастала. Они использовали растущую дезорганизацию гражданского общества, чтобы получить или захватить себе авторитет, который жители не думали оспаривать у них, в котором государство не имело ни интереса ни средств отказывать им. Привилегии, которыми клир начал пользоваться с V века в делах судебных и податных, укрепляли их положение; факт, выступавший особенно ясно через пожалование иммунитетных хартий, которые франкские короли давали в их пользу. В силу этого епископы освобождались от вмешательства графов в дела церковных доменов. С этого времени — VIII столетие — они были обделены полной властью над своим народом и территорией. К церковной юрисдикции над клиром, которую епископы имели, была добавлена светская юрисдикция, вверенная трибуналу, созданному ими. Главным местом заседаний трибунала был, естественно, город, где они имели резиденцию.
Когда прекращение торговли в IX веке стерло последние следы городской жизни и положило конец тому, что оставалось от городского населения, влияние епископов, уже ставшее таким обширным, сделалось бесспорным. С этого времени города перешли всецело под контроль епископов. В городах можно было, действительно, только встретить жителей, зависимых более или менее прямо от церкви.
Хотя нет точных данных, тем не менее можно представить себе состав городского населения. Оно состояло из клириков кафедральной церкви и других церквей, сгруппированных поблизости; из монахов монастырей, которые, особенно с X века, основывались в большом числе в центре диоцеза, из учителей и студентов церковных школ; наконец, из слуг и ремесленников, свободных и рабов, которые были необходимы для нужд религиозного культа и для ежедневного существования клира.