Теория государства и права: Учебник

Чрезвычайное законодательство, как и обычное, обладает системностью и иерархичностью. Первое качество заключается в том, что основным системообразующим фактором выступает его объект правового воздействия, которым являются интересы личности, общества и государства в чрезвычайных ситуациях. Кроме того, особенностью чрезвычайного законодательства является то, что его реализация осуществляется посредством выполнения определенных функций всеми ветвями власти на различных управленческих уровнях. В большей степени это относится к органам исполнительной власти. Среди них наибольшая нагрузка выпадает на:

- МЧС РФ (в рамках выполнения мероприятий ГО, организация защиты населения от техногенных и природных аварий, организация выполнения вопросов мобилизационной подготовки);

- Министерство обороны (военное время, осуществление мероприятий по поддержанию режима военного положения, участие в контртеррористической операции);

- МВД РФ (в силу его многопрофильности - борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, участие в выполнении мероприятий ГО, участие в контртеррористической операции, а также в обеспечении мероприятий по соблюдению положений особых правовых режимов чрезвычайного и военного положений и т.д.).

Иерархичность чрезвычайного законодательства выражается в том, что в качестве источников формирования выступают различные по юридической силе нормативные акты, образующие как бы пирамиду. Ее вершину занимают нормы международного права. В большей или меньшей степени разработанности каждое государство имеет собственную систему чрезвычайного законодательства, базирующуюся на историческом опыте своего развития с учетом национальных, идеологических, политических, культурных, классовых, религиозных и иных особенностей и традиций. Нормы национального чрезвычайного законодательства отражают общие требования в этой сфере человеческого бытия, которые содержатся в нормах международного права. Особенно заметно такая зависимость стала проявляться после окончания Второй мировой войны (1939 - 1945 гг.). Возникновение ООН (1945 г.) и иных международных организаций (специализированных или континентальных) придало такому процессу упорядоченный и более предметный характер.

Например, комитет по санкциям Совета Безопасности (СБ) ООН ведет "черный список", в который включает международных террористов. 12 августа 2003 года он своим решением внес в этот список Шамиля Басаева. Теперь ему запрещен въезд в другие страны, замораживаются личные счета и запрещается финансирование любой его деятельности. Это один из примеров консолидации усилий мирового сообщества в борьбе с терроризмом, являющимся в соответствии с чрезвычайным законодательством России одним из оснований введения в действие особого правового режима чрезвычайного положения.

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

С середины XX столетия международное право стало выполнять роль интегратора в процессе формирования национальных правовых систем. Оно создает "условия для все более активного использования "правовых образцов" других стран... гармонизации национальных законодательств и тесного переплетения национальных и "внешних" норм". По своей природе являясь преимущественно договорным, оно уделяет большое внимание процедуре заключения и выполнения международных договоров[350].

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 года 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

- если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

- если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

- если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

Заблаговременный характер разработки чрезвычайного законодательства выполняет одновременно несколько функций: политическую, психологическую, организационную, экономическую и т.д. Кроме того, это позволяет не только создать основы механизма его реализации, но и минимизировать в рассматриваемых условиях случаи возникновения применения права по аналогии. В основном это необходимо для норм административного и уголовного права, где аналогия закона запрещена.