Теория государства и права. Учебник в 2-х частях

Предметом референдума могут быть практически любые вопросы, требующие, однако, лишь однозначного ответа. Определение предмета референдума является ключевым звеном во всем механизме проведения референдума. Это не столько процедурный, сколько основной, принципиально важный вопрос. В силу своей значимости он закрепляется, как правило, одновременно и в текущем, и в конституционном законодательстве.

Большое значение в процедурном и фактическом плане имеет также законодательное закрепление самого порядка проведения всенародных опросов. Имеется в виду не только закрепление системы органов, непосредственно связанных с организацией и проведением референдумов, их компетенцией и субординацией, но и с законодательным решением вопросов, касающихся места, времени, условий проведения референдумов, порядка голосования и др.

В Законе «О регулировании различных видов референдума» в Испании предусматриваются, например, даже такие технические подробности голосования, как осуществление его путем подачи бюллетеней, «вложенных в конверт, соответствующий официальной форме»; как обязательность содержания в бюллетенях «в отпечатанном виде текстов опроса»; как требования к голосующим вносить в бюллетень только два слова — «да» или «нет» или оставлять бюллетень незаполненным. Здесь же предусматривается порядок аннулирования бюллетеней, которые не соответствуют официальной форме или же в которых нечетко выражено решение голосующего, допущены помарки, подтирки, исправления, вставлены знаки или слова между строк, не относящиеся к опросу.

Исключительно важное значение имеет заключительный этап процедуры организации и проведения референдумов — подведение итогов и обнародование результатов всенародного голосования.

Организационно-технически данный этап в каждой стране имеет свои особенности. По существу же он везде сводится к одному и тому же, а именно — к обеспечению правильности подсчета голосов «за» и «против», поданных в процессе проведения референдума, и доведения до сведения населения результатов референдума. Обнародованию подлежат только те сведения — результаты всенародного опроса, которые признаны в установленном порядке соответствующими действительности и в силу этого являются официальными.

Четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведения референдума создает необходимые предпосылки для наиболее полного выявления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствует при этом соблюдению законности и конституционности.

Аналогичную роль играет также законодательная процедура принятия нормативно-правовых актов обычным правотворческим путем — государственными органами. В первую очередь это касается процедуры принятия законов.

В отечественной и зарубежной юридической литературе обычно выделяют четыре основных стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и его обнародование. Каждая из них обладает своей относительной самостоятельностью и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закрепляющий логику прохождения проекта закона, с момента его зарождения и кончая его принятием и обнародованием.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый профессор E. Н. Трубецкой писал в начале XX в. о том, что все четыре стадии, через которые «каждый закон должен пройти», имеют место во всех государствах, «независимо от того, какое где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. Далее, прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы». Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан[993].

Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица или учреждения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Данные и иные им подобные вопросы «не допускают общего решения»[994], ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному. Рассмотрим каждую из стадий законодательного процесса в отдельности.