Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Как утверждает работник аппарата СНБ Карлос Паскуаль, ранее работавший в AMP, «для Белого дома главное было в том, как побыстрее истратить деньги. Морнингстар понимал, что дело было не в скорости, а в том, «приносило ли это пользу». Даже Этвуд признает, что «Морнингстар заставил работников AMP задуматься, насколько эффективно тратились доллары американских налогоплательщиков. В тот момент это напоминало работу с представителем Главного счетного управления в Госдепартаменте»^{272}. В 1996 году в своем наиболее важном стратегическом выступлении Морнингстар объявил о новом подходе к проблеме помощи, получившем название «Партнерство ради свободы», в соответствии с которым средства, направляемые организациям российского федерального правительства, уменьшились, а неправительственным и региональным организациям — увеличились^{273}.[57]

Макроэкономика и многосторонняя помощь

Администрация Клинтона с самого начала дала понять, что наряду с двусторонней помощью она будет более целенаправленно и активно взаимодействовать с международными финансовыми институтами в плане оказания помощи российским реформам. При Буше Министерство финансов было озабочено прежде всего тем, чтобы Россия выплачивала долги СССР. При Клинтоне приоритетом Минфина стало продвижение в России рыночных реформ. Работник Министерства финансов администрации Клинтона Дэвид Липтон объясняет: «Мудрость заключается в том, чтобы понимать: нельзя заставлять страну платить долги, если это снижает ее возможности в достижении успеха в проведении реформ. Проблема [администрации Буша] заключалась том, что у нее не было плана экономического возрождения России, который должен был сопровождать любое решение проблемы долгов, а условия погашения долгов практически лишали эти страны возможности выполнения их обязательств»^{274}.

В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться^{275}. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России^{276}.

К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ[58]. Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени[59]. Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.

Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне[60]. Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли плохо, то они бы обрекли на провал многие наши усилия по поддержке творческих сил в гражданском обществе»^{277}.