Целевые бюджетные программы: теория и практика

Глава 1 Теоретические основы и методологические принципы формирования целевых бюджетных программ в процессе управления социально-экономическим развитием территории

1.1. Целевые программы как инструмент бюджетного планирования и управления социально-экономическим развитием территории

В процессе функционирования финансового механизма на различных уровнях власти и управления неизбежно возникает проблема эффективного использования ограниченных по объему финансовых ресурсов. Мировой финансовой наукой и финансовой практикой в различных странах доказано, что основа эффективного использования ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджетов и внебюджетных фондов. Поэтому методы, используемые в планировании расходов органов государственной власти и местного самоуправления можно условно разделить на три группы, в которых принцип эффективного использования средств заложен:

• в минимальной степени;

• значительной степени;

• максимальной степени, т. е. это методы, изначально применяемые в целях эффективного использования ресурсов [35].

К последней группе методов относится программно-целевой (программный) метод или программный подход, который в последние годы является основным направлением развития практики бюджетного планирования в РФ. По мнению российских ученых, именно программы обеспечивают эффективное решение целевых задач [35].

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1].

Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. В нем выражается часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, и предприятиями, населением, с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.

Основная цель перехода к программному бюджету – это повышение эффективности расходов. Под эффективностью в данной работе будем понимать отношение или, если это возможно, соизмерение результата деятельности и затрат на ее осуществление.

Повышение эффективности бюджетных расходов состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами [7].

В рамках концепции управления ресурсами бюджет формируется путем инфляционной индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции управления результатами бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услуги, виды деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонал, оборудование, помещения и т. д.); приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Внедрение термина эффективности бюджетных расходов начало активно развиваться с появления концепции (модели) бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования.

Бюджетирование, ориентированное на результат, – это планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ [35].

Именно бюджетирование, ориентированное на результат, было одним из первых шагов к внедрению программного бюджета.

За весь период реформ не сформировалось единой терминологии в теории программного бюджетирования. Одни говорят о программном бюджете, другие называют его программно-целевым методом, третьи программно-целевым принципом (прил. 1).