Целевые бюджетные программы: теория и практика

Ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ отводит программам ведомств незначительное место в бюджетах всех уровней: «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией» [1, с. 128].

Несмотря на внесение рассмотренных изменений в Бюджетный кодекс РФ, нельзя утверждать, что программно-целевой подход на федеральном уровне к 2007–2009 гг. полностью реализовал концептуальные положения 2004 г. Поэтому в этот период остро встал вопрос о кардинальном повышении статуса программно-целевого планирования с одновременным совершенствованием нормативно-правого обеспечения и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ.

Четвертый этап. Для решения вышеуказанных задач в июне 2010 г. была принята Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов программой определен программно-целевой принцип и поставлена задача по переходу на программный формат федерального бюджета с использованием такого инструмента, как государственная программа [6].

Под государственной программой понимают систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Содержательно государственная программа может включать в себя целевые программы, ведомственные программы и другие мероприятия.

Заявлены следующие основные цели перехода к программному бюджету:

• создание общих подходов к подготовке программного бюджета, позволяющих обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников;

• увязывание стратегического и бюджетного планирования;

• определение плановых результатов бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов.

Наиболее существенными элементами следует считать общие принципы разработки и реализации программ, а именно:

• формирование программ исходя из четко определенных целей развития индикаторов их достижения;

• охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований;

• проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;

• установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты.

Пятый этап. В настоящее время одним из важнейших направлений бюджетной политики является полномасштабное внедрение начиная с 2012 г. программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов на всех уровнях управления.

17 февраля 2012 г. в Правительство РФ Минфином представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», в котором предусматривается переход к программно-целевому принципу составления федерального бюджета.

Проектом предусмотрены положения, согласно которым начиная с 2013 г. ведомственная структура расходов федерального бюджета будет представлять собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по главным распорядителям бюджетных средств, целевым статьям (государственные программы и не включенные в них направления деятельности органов государственной власти), группам (и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

Традиционный бюджет составляется «снизу вверх». В этом случае трудно контролировать весь бюджет, бюджетное сальдо и другие итоговые величины, а также распределение бюджетных средств между секторами (национальная оборона, образование, здравоохранение и т. д.).

Программный бюджет составляется «сверху вниз» (прил. 3).

Во-первых, правительство «спускает» агрегированные лимиты расходов: сколько будет потрачено всего, сколько – на инвестиции, каким будет бюджетный дефицит и т. д. Эти лимиты основаны на осторожных допущениях относительно экономического роста, безработицы, инфляции и других макровеличин.

Во-вторых, правительство устанавливает секторные лимиты, то есть распределяет расходы между основными секторами, причем в рамках сектора новые инициативы можно финансировать за счет старых программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен хорошо.