Целевые бюджетные программы: теория и практика

Принцип управленческой гибкости, практическая реализация которого позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ, к изменяющимся условиям. Распорядителям бюджетных средств и координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений, связанных с выбором ресурсов, которые необходимы для эффективной реализации программ.

Следует отметить, что указанные принципы являются организационно-управленческими, поскольку характеризуют программное бюджетирование как непрерывный процесс управления бюджетными программами. Предлагаем дополнить их организационно-методическими принципами, которые позволят разработать конкретные алгоритмы действий органов власти по формированию и исполнению программных бюджетов: принципами сопряженности, автономии, полноты и композиции.

Принцип сопряженности программных бюджетов с административными функциями государственного (муниципального) управления. Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность. Государственные органы в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.).

Подобные действия предполагают выполнение государственно-управленческих функций: нормативное регулирование соответствующей сферы (отрасли); контроль и надзор; управление государственным имуществом; организация оказания государственных (муниципальных) услуг.

Бюджетная программа органа власти, в компетенцию которого входит организация государственных (муниципальных) услуг, существенно будет отличаться от программы, например, контрольно-надзорного органа власти в соответствующей сфере. Эти отличия и должны быть учтены в разработке конкретных методик формирования программных бюджетов.

Принцип автономии. Цели, задачи, мероприятия одной программы не должны дублировать цели, задачи, мероприятия другой программы. Расходные обязательства бюджетных программ не должны «пересекаться».

Принцип полноты. Определяет необходимость отражения всех расходов по программам в расходах бюджета на очередной финансовый год и плановый период (в бюджетной классификации). Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по программам (цели, виды государственных услуг), а не на основе статей затрат (оплата труда, материалы, оплата услуг и т. п.). Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей и задач. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных мероприятий и результатов деятельности органов исполнительной власти.

Принцип композиции. Определяет необходимость согласования целей бюджетных программ и прогнозов (планов) социально-экономического развития. Цели бюджетных программ ориентированы на финансовое обеспечение реализации целей более высокого уровня – социально-экономического развития государства в отношении всех субъектов экономической системы. Бюджетные программы носят обеспечивающий характер по отношению к тем обязательствам, которые установлены государством в порядке регулирования отдельных видов экономической деятельности, обеспечения социальной защиты населения и предоставления публичных услуг.

Для практической реализации организационно-управленческих и организационно-методических принципов необходима классификация бюджетных программ по различным критериям с целью выявления существенных признаков каждой группы, их сходств и различий, которые должны быть учтены в процессе разработки методического обеспечения элементов модели программного бюджетирования.

Целевая бюджетная программа одновременно может классифицироваться по нескольким признакам, которые взаимно дополняют друг друга. В то же время признаки позволяют системно расположить (сгруппировать) определенные программы в соответствии с заданными критериями. Опираясь на некоторые признаки, можно принять решение о необходимости включения или исключения программы из планируемого комплекса программ развития исследуемой территории. Другие характеристики могут стать базой для формирования первоначальных оценок эффективности ее реализации, прежде всего, посредством выделения целевых ориентиров и потребностей в ресурсах.