Целевые бюджетные программы: теория и практика

В качестве причин можно выделить:

• неконкретное формулирование целей большинства программ, что приводит к распылению средств, делает выполнение программы малоуправляемым и почти бесконтрольным с позиции достижения этих целей процессом;

• недостаточная увязка между собой целей, задач и мероприятий программы, отсутствие комплексности намечаемых мер;

• отсутствие реальной координации между отдельными программами, задания которых часто взаимосвязаны, дублируют друг друга;

• низкое качество планирования индикаторов оценки программных мероприятий;

• неэффективность механизмов ответственности заказчиков и исполнителей за реализацию программ.

Решение выявленных проблем должно повысить качество и эффективность применения программного подхода в бюджетном планировании на всех уровнях власти и управления.

Таким образом, мы рассмотрели, на основании каких исследований сформулировано определение программного бюджета, используемое в данной монографии. Выделено 5 стратегически важных этапов процесса становления и развития программно-целевого (программного) подхода на федеральном уровне в Российской Федерации с 1990 гг. и по настоящее время, рассмотрены существенные характеристики преобразований. Исследован ряд преимуществ программного бюджета, а также выявлены научно-методические проблемы, решение которых значительно повысит качество государственных (муниципальных) услуг и ответственность исполнительных органов за достижение целей социально-экономического развития.

Формирование программного бюджета является действенным инструментом повышения эффективности расходов, так как позволяет выбрать наилучший вариант достижения поставленных целей при разумном вложении финансовых, трудовых и иных ресурсов. Для этого необходимо исследование существующих классификационных критериев и видов целевых бюджетных программ, учет специфики которых позволит создать адекватные механизмы программного бюджетирования для повышения качества финансового управления и эффективности деятельности публично-правовых образований по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

1.2. Развитие методологических принципов программного бюджетирования и классификации целевых бюджетных программ

Под методологией программного бюджетирования, на наш взгляд, следует понимать совокупность теоретических и урегулированных нормами права принципов обоснования общественных отношений, которые возникают в процессе формирования и исполнения программного бюджета. Программный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения функций и задач государства и местного самоуправления, на основе программно-целевого метода.

М. П. Афанасьев и др. выделяют следующие методологические принципы программного бюджетирования [32].

Принцип своевременности и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Необходимым условием является открытое объявление результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности. Стимулирование распорядителей бюджетных средств к принятию рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между эффективностью реализации программ и объемом их финансирования.

Принцип информационной достаточности заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. В механизме комплексной оценки, который является составной частью базовой модели, используется следующая информация: степень соответствия ожидаемых результатов потребностям общества и государственной политике, показатели социально-экономической эффективности программ, обоснованность и адекватность программной логики ожидаемым результатам. Оценка эффективности программ – основа для принятия бюджетных решений, а не инструмент оценки секторов экономики.

Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие служит необходимым, но недостаточным условием построения эффективной модели бюджетирования.

Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне. С одной стороны, среднесрочное планирование в секторах, особенно в здравоохранении и образовании, является источником необходимой информации для ключевых распорядителей бюджетных средств. С другой – планирование на национальном уровне выступает как инструмент установления приоритетов секторных планов. Программное бюджетирование требует институционального объединения планирования и бюджетного процесса, например, путем совмещения обеих функций в рамках одного ведомства.