Время великих реформ. Золотой век российского государства и права

Освобождение крестьян от крепостной зависимости и наделение их частной собственностью на землю а, следовательно, и другими гражданскими правами пробивало заметную брешь в системе управления империей. Помещики в своем поместье не только кормились в широком смысле этого слова, но и обеспечивали общественный порядок, отправляли правосудие, собирали с крестьян налоги, направляли или продавали их в рекруты. 103 тыс. помещиков с опорой на крестьянские общины управляли населением в 22 млн человек[275]. Собственно, именно за эти управленческие функции Павел I признавал за дворянами-тунеядцами право на существование. А теперь эти функции исчезли. Понятно, что эту лакуну в системе управления надо было заполнять, необходимо было выстраивать новую систему управления.

Для разработчиков крестьянской реформы это было очевидно. Поэтому подготовка к проведению преобразований регионального и местного управления началась практически одновременно с подготовкой крестьянской реформы.

Проект системы государственного управления, ориентированной на нужды населения, как мы помним, был разработан еще Сперанским[276]. Он предлагал привлечь свободное народонаселение, включая государственных крестьян при наличии имущественного ценза, к прямому участию в управлении государством на основе четырехступенчатых выборов в волостную, уездную, губернскую и государственную думы. Активное избирательное право должно быть всесословным, но могло принадлежать только тем, у кого имелось недвижимое имущество или капиталы. Наличие имущественного ценза отсекало от участия в госуправлении значительную часть населения. На собраниях волостных дум должны избираться делегаты уездных дум, которые выбирают делегатов в губернию; губернские – делегатов в Государственную думу. Такая вот законодательная вертикаль.

Первая региональная комиссия «для начертания подробного проекта» новой организации управления земскими делами была создана 1 ноября 1857 г. по ходатайству дворянства Санкт-Петербургской губернии[277]. Ее возглавил Николай Алексеевич Милютин. Он был последовательным сторонником всесословного представительства и «выборного начала» в земствах и полагал необходимым «при устройстве более обширных – правительственных учреждений, именно уездных и губернских – ввести мало-помалу во всех отраслях управления форму самоуправления… основанную на принципе представительности»[278]. Отметим, что волостной и государственный уровни, в отличие от проекта Сперанского, здесь отсутствуют, но это по-прежнему система органов государственной власти.

В разработанном комиссией Милютина «Проекте положения об учреждениях по делам земских повинностей С.-Петербургской губернии» впервые изложена подробная схема формирования местного представительного органа власти. Многие его принципиальные положения, например куриальная система выборов, общая структура местных учреждений самоуправления, были использованы в последующих разработках.

Комиссия для подготовки общегосударственной реформы уездных и губернских учреждений, т. е. земства, была создана в марте 1859 г. при МВД под руководством все того же Н. А. Милютина, который как человек, мыслящий системно, видел единство трех реформ: крестьянской, земской и финансовой, объединяя все крупные преобразования в одну большую реформу.

Обсуждение проекта земской реформы вызвало не меньший ажиотаж в обществе, чем крестьянской. К обсуждению тут же подключились губернские комитеты, хотя это не входило в их компетенцию.

«Мнения, высказанные по поводу предположений о земских учреждениях в журнальной литературе, в обществе и в постановлениях дворянских собраний были, как и ожидать следовало, весьма разнообразны, часто диаметрально противоположны. Одни упрекали реформу в стремлении сохранить сословные деления и привилегии, другие – в направлении к буржуазному установлению искусственного уровня в местном населении, вопреки историческим условиям; одна сторона выражала желания дать почти безусловную автономию местным собраниям, другая считала необходимым прямое участие правительственной власти в земских делах; круг этих дел некоторые полагали полезным ограничить предметами земской повинности, другие находили справедливым расширить его пределы за область местных интересов и внести в него элемент политический, предметы государственного интереса»[279].