Время великих реформ. Золотой век российского государства и права

Разработанная комиссией программа согласовывалась с крестьянской реформой и в дальнейшем легла в основу Земского положения 1 января 1864 г. Только благодаря этому согласованию обеспечивалось участие в земствах крестьян, еще не ставших собственниками земли и потому не обладавших имущественным цензом.

Программа реформаторов не предусматривала преобразований высших органов государственной власти, созыва Государственной думы или Земского собора. Вместе с тем Милютин полагал, что «с надлежащим развитием, под покровительством сильной государственной власти, деятельности местных учреждений верховная власть впоследствии сама сознает необходимость призыва себе на помощь, при дальнейшем широком развитии своей законодательной деятельности, выборных представителей местных интересов и разделит с ними законодательные функции…»[280]

Комиссия подготовила: «Основные положения к проекту о преобразовании губернских и уездных управ», «О губернских управлениях», «Об уездных управлениях», приложения к проектам, касавшимся «расширения власти» губернских и уездных учреждений в различных сферах местного управления[281].

Либеральные реформаторы, проектировавшие земскую реформу, отводили земствам роль школы местного управления, которая подготовит страну к конституции. Они считали, что земства станут первым шагом по пути представительного правления, поскольку с помощью земств им быстро удастся наладить просветительскую деятельность.

Консерваторы оценили эти проекты как очередной антидворянский, «демократический» шаг правительства.

Их усилиями весной 1861 г. С. С. Ланской был снят с поста министра МВД, а Н. А. Милютин – с руководства Комиссией. Ее возглавил новый министр П. А. Валуев. Под его руководством проект реформ был существенно переработан: земства исключены из системы государственного управления и приобрели характер органов самоуправления, которое понималось как «порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями-аборигенами»[282].

В именном Указе, данном Правительствующему Сенату 1 января 1864 г. и опубликованном 8 января[283], были утверждены «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» и временные для них «Правила по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении», а в качестве приложения к ст. 108 Положения были приняты «Правила о земской росписи, земских сметах и раскладках».

В Указе говорилось: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждаго уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений»[284].

В принятом документе определялись уровни земских учреждений: уездные и губернские.

К уездным земским учреждениям относились уездное земское собрание и уездная земская управа. При этом волостной уровень местного самоуправления оставался сословно-крестьянским и не подпадал под действие Положения (Ст. 9).

Земские учреждения «не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» (ст. 7 Положения). Губернатор имел право «приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». То же самое мог сделать министр внутренних дел «в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время».

В целом Положение говорило о хозяйственной ориентации земских учреждений и жесткой определенности пределов их деятельности. Таким образом, идеи Сперанского и Милютина по привлечению широких масс к управлению государством были реализованы только частично.

В выборах в уездные земские собрания не могли участвовать: лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.