Всеобщая история государства и права. Том 1

Все нити государственного управления сосредоточились в центральной и территориальной администрации. Центральный уровень был представлен императорским советом и ведомственными канцеляриями. Императорский, илиГосударственный Совет (consistorium) состоял из лиц, персонально назначенных императором: они принадлежали только к двум наиболее богатым классам империи. В состав Совета обязательно входили и главные администраторы — министры. К IV в. появились специальные должности 4-х министров: 1) священного дворца, в ведении которого были законодательство и судебный надзор; 2) гофмаршал, или министр чиновников, в ведении которого была внутренняя безопасность, дипломатические сношения, а также почтовое дело; под его началом была сеть особых агентов — «любопытствующих»; 3) управляющий «священными щедротами», т. е. государственными финансами; ранее раздельные казна императора — fiscus — и хранилище республики — erarium — слились воедино; 4) управляющий собственными имениями и имуществами императора. Сохранились прежние 5 канцелярий императорского управления — во главе их стал общий начальник — викарий. При Константине появилась (по восточному образцу) должность высшего правителя гражданских дел — капеллана; он же стал считаться первоприсутствующим в Государственном Совете. Помимо этого, возникла система должностей среднего звена — комитатов. Постепенно они стали специализироваться на лиц: а) сопровождающих императора, б) занятых охраной дворца, в) гражданских управителей, г) занятых частными делами монарха, д) руководителей внутренней армии.

Территориальную администрацию представляли префекты претория — с 293 г. их стало четверо. Префекты обладали в главном военной властью и высшей юрисдикцией, для ведения гражданских дел при них возникла должность территориального викария. В провинциях, округах сложилась своя администрация.

С начала III в. с распространением христианства, частичным, а затем и полным его огосударствлением, стала укрепляться новая система церковного управления. Глава римского церковного округа — епископ — с III в. начал предъявлять претензии на главенство во всей христианской церкви — в V в. ему был присвоен титул папы; в сер. V в. римские епископы добились от императора подчиненияих суду в церковных и духовных делах епископов империи. В конце IV — начале V в. появился церковный чин патриарха — с разделением империи на Восточную и Западную несколько восточных патриархов стали полностью независимыми. Сфера церковного управления и юрисдикции постепенно начала расширяться, захватывая многие вопросы, ранее подверженные гражданскому суду, различные категории и нецерковного населения.

В последние века Римской империи, особенно в Восточной империи, в государственной администрации оформилась значительная прослойка профессиональных управленцев — бюрократии, которые замкнулись в своеобразную систему, подконтрольную только императору. Все чиновники империи (кроме самых низших) составляли сословие — Dignitates — и принадлежали к одному из трех рангов: «славнейших», «почтенных» или «знаменитых»; «знаменитые» считались вышестоящими по отношению к другим и подчинялись только императору. В целом чиновники подразделялись на сословия придворных, военных или гражданских чинов. В каждом ранге устанавливалась законом своя квота чинов (например, для «славнейших» в 100 официалов). Чиновники получали на год государственный патент на чин и должность, который мог быть продлен, а мог быть отнят. Такая внешне жесткая организация моментально породила извечных спутников бюрократии: желание во что бы то ни стало удержать свою должность и бесконечные самодовлеющие интриги в борьбе за ранги и должности; это понемногу стало отравлять административный организм империи, превращая его в малопродуктивную часть государственной организации. В этих условиях на более значимое место выходило провинциальное и военное управление.

Провинциальная организация империи

Особая система местного, провинциального управления стала формироваться в Римской империи еще в период республики. При монархии она стала существенной частью государственной организации, и даже одним из факторов, способствовавших становлению монархической государственности.

Первые провинции будущей империи были образованы в ходе войн за овладение Италией: в 226 г. до н. э. для управления Сицилией и, отдельно, Сардинией и Корсикой впервые были избраны два особых претора; несколько позднее — еще два претора для новозавоеванных провинций в Испании. Преторам принадлежало военное командование армией в провинции, право общего управления и, на основе власти imperium, юрисдикция. Правители провинций получали название пропреторов или проконсулов, что означало предоставлениеим в принципе власти, соответствующей аналогичным римским магистратурам. В 191 г. до н. э. и сама Италия была поставлена в ранг провинции для проконсульского управления.