Закон и законотворческий процесс

Процедура рождения законов имеет огромное значение для правовой системы любого государства. Тем более это важно для России, у которой правовое поле прошло переходный период и вышло, как нам кажется, в период точечной оперативной подстройки. Именно в законотворческом процессе шаг за шагом проявляются те правила, по которым общество будет развиваться, по которым будет регулироваться жизнь граждан, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований.

В настоящей главе мы подробно рассмотрим количественный и качественный состав субъектов законодательной инициативы, а также процедуру внесения законопроектов. Четкая, понятная и публичная процедура принятия законодательных актов является гарантией от всяческих нормативных сюрпризов или законотворческих ошибок[47], ущемляющих права граждан и иных лиц. Не менее важно, что принятые на основе такой процедуры законы лучше воспринимаются, принимаются и понимаются гражданами.

Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Основной Закон называет такое внесение законодательной инициативой.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду и Верховному Суду по вопросам их ведения.

Если произвести простое арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве 727 субъектов права законодательной инициативы[48]. Представляется, что это достаточно много. По количеству субъектов данного права Россия находится в ряду мировых лидеров. Однако, как известно, много – это не всегда хорошо. Да и равноправность таких субъектов весьма условна. Вряд ли кто будет оспаривать, что политический и – что гораздо важнее – профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд и законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению недоработанных законопроектов, утяжелению и даже противоречивости плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле, а без этого поля невозможно в полном объеме защищать права граждан, юридических лиц и самого государства.

Очевидно, что если когда-нибудь будет принято решение о внесении поправок в действующую Конституцию либо о подготовке нового Основного Закона, то следует более внимательно отнестись к праву законодательной инициативы и соответственно к количеству субъектов такого права.

Порядок осуществления права законодательной инициативы регулируется как Регламентом Государственной Думы, так и актами коллегиальных субъектов права законодательной инициативы. Например, ст. 136 Регламента Московской областной думы[49] предусматривает, что внесение в Государственную Думу законодательной инициативы в той или иной установленной форме с приложением необходимых обоснований, заключений и согласований осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Государственной Думы. Решение о рассмотрении в Государственной Думе законодательной инициативы Думы оформляется ее постановлением. В постановлении Думы о рассмотрении в Государственной Думе ее законодательной инициативы указывается представитель Думы при рассмотрении соответствующего вопроса на заседании Государственной Думы.

Иногда в науке высказываются предложения о включении в круг субъектов права законодательной инициативы и других лиц, в частности, Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[50], а также объединений профессиональных юристов, Общественной палаты[51].