20 лет парламентаризма в Санкт-Петербурге (Издание второе)

Первой из них следует назвать, конечно, то, что в доперестроечный период и позднее так и не были созданы кодифицированные акты специально для городов республиканского подчинения. Статус этих городов как бы пребывал в пространстве между двумя звеньями законодательства о Советах, что наглядно противоречило реальному положению этих городов как сложных социально-хозяйственных комплексов. Вторая причина состояла в отсутствии в 1990 - 1991 годы достаточно систематизированного, концептуально единого и сколько-нибудь практически апробированного законодательного подхода к организации власти и управления на местах. Новеллизация законодательства скорее подчинялась задаче скорейшего внедрения пресловутого разделения властей, чем интересам обеспечения стабильного и преемственного регулирования деятельности местных органов. Третьей причиной являлся политический авантюризм, отчетливо проявившийся в 1991 году и добивавшийся чего угодно, лишь бы это лежало в пределах лояльности определенной политической платформе или определенному политическому клану. Нельзя сказать, что такой авантюризм чурался легальности. Но в том-то и дело, что сама легальность (как в примере с постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР по Ленинграду) стала пониматься, как полномочность легализовать явно нелегальные акты и акции. Наконец, в качестве четвертой причины выступало отсутствие какого-либо твердого и облеченного в должную платформу отношения самого Ленсовета к вопросам организации власти и управления в городе. Ленсовет всегда был готов «клюнуть» на любую броскую идею, не осознавая того, что мог оказаться всего лишь заложником корыстно-политических игр как на своей внутренней «кухне», так и за стенами Совета.

Функции Совета в условиях «демократизации»

Но как бы то ни было, а «разведение» горсовета и администрации состоялось, и встал, понятно, вопрос о функциях Совета в этих условиях. Правда, в рассматриваемый период еще сохранялась в Конституции РСФСР ст.89 в редакции Закона от 27 октября 1989 года: «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят на своих территориях всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь»49. Однако, в реальности это было уже чем-то вроде юридического атавизма, поскольку «разделение властей» противоречило такому комплексному закреплению функций Советов. Ортодоксальное «разделение властей» предполагает, по-видимому, отведение Совету нормотворчества, а администрации - исполнительной деятельности. Однако подобное деление не только сомнительно в плане технических возможностей, но не проводится сколько-нибудь последовательно ни Законом о краевых, областных органах, ни Законом о местном самоуправлении. Последние скорее лишь расписали между Советами и администрацией несколько модифицированные, но в основном прежние компетенционные конструкции из ранее действовавших законов о местных Советах. Примечательно, впрочем, что еще до обновления законодательства, относящегося к краям, областям и нижестоящим образованиям, Ленсовет (раз уж оказался в экспериментальных обстоятельствах) попытался сформулировать распределение полномочий между горсоветом и администрацией в документе под названием «Положение о взаимодействии органов государственной власти и управления в Ленинграде и разграничении их компетенции» (приложение 2 к решению 9-й сессии Ленсовета XXI созыва от 27 июня 1991 года №15).

Нельзя отрицать, что по ряду позиций документ следовал именно обозначенному выше технологическому разделению (например, п. 1.2.5: определение Советом условий и порядка продажи, аренды, приобретения, передачи муниципальной собственности, жилья, земельных участков). Однако, в других случаях этот критерий не выдерживался. Полномочия Совета определялись или как совершение однократных распорядительных акций (например, п.1.2.19: принятие решений о проведении местных опросов и референдумов), или формулировались как некие общие задачи (например, п.1.2.6: принятие мер, направленных на стимулирование предпринимательства и создание элементов рыночной инфраструктуры). Что же касается полномочий мэра города, то их характер сколько-нибудь четко в этом документе вообще не просматривался.