Бюджетное право

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является частью финансовой системы государства[549]. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана. Этот план должен соответствовать общему плану социально-экономического развития и приниматься во исполнение последнего. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной системы)[550]. В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее унитаризм (схема 6.10)[551].

Государственные внебюджетные фонды – не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов[552]. Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера[553], которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ – ТФОМС (схема 6.12)[554].

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования. Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[555], на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[556]. ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации[557].

§ 2. бюджетные и суверенные фонды

Бюджетные фонды

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в рамках института публичных доходов[558].

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования[559]. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.