Бюджетное право

Худяков А.И. Правовые основы государственного и муниципального кредита // Финансовое право. 2010. № 3. С. 2–6.

Ялбулганов А.А. Правовое регулирование государственного и муниципального кредитов // Гражданин и право. 2002. № 3. С. 57–64.

Глава 6 Бюджетное устройство и бюджетная система

§ 1. понятие и свойства бюджетной системы

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства[543]. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов[544].

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Определение бюджетной системы не дает представления о ее структуре, не констатирует ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы. В старой редакции БК РФ, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, утверждалось: бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.

Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено из действующего бюджетного законодательства, эти уровни сохраняются де-факто, исходя отчасти из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

– местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории[545]. Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).