Бюджетное право

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль[778], а контрольные и финансовые органы исполнительной власти субъектов РФ – последующий[779].

Органы законодательной (представительной) власти также осуществляют предварительный и последующий контроль, который трактуется иначе. Предварительный контроль происходит в данном случае до утверждения закона (решения) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, в ходе рассмотрения законопроектов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется после принятия закона (решения) о бюджете, например, в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (схема 8.2).

Известным видом предварительного контроля является фактический контроль, который существовал в имперский период российской истории[780]. Данный вид контроля осуществлялся в различных формах: как надзор представителей Государственного контроля за засвидетельствованием фактов и испытаний, заключением договоров, служивших основанием для исчисления доходов и расходов; надзор при выборе поставщиков или подрядчиков для государственных нужд; контроль за фактическим совершением поставок.

Главная идея фактического контроля заключалась в том, что уполномоченный контролер проверял фактическое совершение поставок, работ или оказание услуг и после этого давал санкцию на платеж из бюджета. Такой контроль именовался также предварительной ревизией и вводился в конкретных областях (например, на железных дорогах, в морских портах) специальным распоряжением верховной власти или по соглашению между ведомством государственного контроля и отраслевым ведомством[781].

§ 3. контроль и аудит

Особняком стоит сравнительно недавно появившийся вид финансового контроля, который именуется государственным аудитом. Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ осуществляются также аудит эффективности, финансовый аудит, стратегический аудит.

Финансовый аудит по сути представляет собой традиционный контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, т. е. правомерностью совершения операций.

Аудит эффективности призван оценивать эффективность использования публичных ресурсов для достижения запланированных целей и тесно связан с принципом эффективности использования бюджетных средств.

Стратегический аудит оценивает результаты достижения стратегических целей обеспечения безопасности и стратегического развития и должен происходить в рамках государственного стратегического планирования.

Трансформация аудита из коммерческой деятельности[782] в вид государственного финансового контроля в Российской Федерации (в частности, появление аудита эффективности)[783] требует пояснения.

Цель контроля – проверка правомерности использования (в том числе его целевого характера) средств бюджета[784]. Цель аудита – оценка состояния проверяемого объекта, выявление рисков, понижающих надежность выполнения функций, в результате чего появляются не имеющие обязательного характера рекомендации. Аудит не может быть определен как направление предварительного контроля, так как результатом контроля неизбежно служат конкретные решения, выражающиеся, например, в подписании или отказе от подписания акта выполнения работ, поставки товаров и услуг или в санкционировании либо в отказе санкционирования платежа.

Неписаный принцип финансового контроля, который иногда именуется принципом «четырех глаз», может выражаться в отделении описания выявленных в ходе проверки или ревизии фактов нарушений от их оценки. Акт проверки, отражающий эти факты, обычно составляется на месте и подписывается проверяющими и проверяемыми (в случае несогласия подписывается акт с разногласиями либо оформляется дополнительный акт отказа от подписи). Оценка выявленных фактов осуществляется после завершения проверки, как правило, вышестоящими должностными лицами либо специальной комиссией. Положительной практикой является публичность при оценке выявленных нарушений. Результаты оценки фиксируются не в акте, а в специальном заключении[785]. Характерная черта реализации мероприятий финансового контроля – рассмотрение по результатам проверки нарушений также вопроса о применении карательных мер ответственности (дисциплинарного взыскания, наложения штрафа, передачи дела в правоохранительные органы).

Аудиторское заключение – это «мягкий» документ, не требующий обязательной реализации, т. е. оформления дополнительного представления, постановления или предписания.

Таким образом, контроль и аудит различаются не только по содержанию, но и по оформлению результатов, а главное, по цели проведения.