Бюджетное право

Органы прокуратуры в рамках проведения надзора за исполнением законов органами государственной власти и органами местного самоуправления могут осуществлять проверку соблюдения действующего законодательства, в том числе бюджетного. Однако при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы[768]. Прокурорский надзор является универсальной задачей, не имеющей четко очерченных границ, и несмотря на то что в литературе не решен вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор», отделение контроля от надзора подчеркивает особый характер последнего.

Можно заметить, что контрольная компетенция, в отличие от надзорной, всегда регламентирована максимально конкретно, имеет определенные рамки. По этой причине органы прокуратуры, как и правоохранительные органы, здесь не рассматриваются как органы, обладающие полномочиями бюджетного контроля.

Бюджетный контроль можно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле бюджетный контроль осуществляют специализированные органы и органы, наделенные отдельными полномочиями бюджетного контроля. Такой контроль осуществляется на профессиональной основе. В широком смысле бюджетный контроль выполняется не только органами государственной власти, в том числе законодательными, исполнительными, прокурорскими и иными правоохранительными органами, но и общественными организациями, политическими партиями[769], средствами массовой информации, а также непосредственно гражданами[770].

Элементы общественного контроля введены в различных сферах публичного управления, например в нормотворческой деятельности (в том числе в сфере публичных финансов) в форме обязательного опубликования и независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[771]; в сфере закупок для публичных нужд, которые сопровождаются общественным контролем и открытым размещением всей информации[772]. Этот контроль является добровольным. Результаты общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных мероприятий профессиональными органами бюджетного контроля (схема 8.1).

§ 2. виды профессионального финансового контроля

Итак, в зависимости от органа, осуществляющего бюджетный контроль, последний подразделяется на профессиональный и общественный (непрофессиональный). Профессиональный контроль по различным основаниям классифицируется на следующие виды:

– контроль со стороны специализированных органов и со стороны органов, наделенных отдельными контрольными полномочиями;

– внутриведомственный и надведомственный[773];

– внутренний (осуществляемый органами исполнительной власти, в том числе Федеральным казначейством, органами финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований) и внешний (осуществляемый органами представительной власти непосредственно и через подотчетные им органы, в частности Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований).

Кроме того, в зависимости от вида публично-правового образования можно выделить государственный и муниципальный[774], центральный и региональный контроль, а в зависимости от содержания и специфики проведения и оформления – контроль за целевым использованием бюджетных средств, контроль за правомерностью осуществления деятельности участников бюджетного процесса, аудит эффективности [775].

Наконец, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой осуществляется контроль, выделяют контроль при составлении проекта бюджета, контроль при утверждении бюджета, контроль при исполнении бюджета. Отчетная стадия бюджетного процесса, как было указано выше, целиком является контролем итогов исполнения бюджета.

По моменту совершения контрольного мероприятия контроль подразделяется на предварительный и последующий. Предварительный и последующий контроль можно понимать двояко.

Для большинства органов финансового контроля предварительный контроль означает контроль, выполняемый до момента совершения операции по списанию бюджетных средств, а последующий – после совершения такой операции.

Полномочиями по предварительному и последующему контролю наделены создаваемые органами законодательной и представительной власти Счетная палата РФ[776] и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований[777]. В сфере исполнительной власти столь же широкими полномочиями (правом осуществлять предварительный и последующий контроль) в отношении подведомственной сети учреждений обладают ведомства при внутриведомственном контроле.